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心憂民生安全 關(guān)注民生保障

——上海市十四屆人大三次會議上律師代表的身影

2015年第02期    作者:宋寧華    閱讀 7,976 次

今年“兩會”前夕，外灘踩踏事件為原本歡樂的新年籠罩上了陰霾，35條年輕的生命再也聽不見新年的鐘聲，沐浴不到新年的陽光。悲劇發(fā)生了，如何吸取教訓(xùn)，確保不再重演，讓特大型城市的安全“零風(fēng)險”？這成為律師代表們關(guān)心的熱點(diǎn)話題。

在心憂城市安全的同時，2014年上海已有很多重大事件發(fā)生，造成了深遠(yuǎn)的影響，比如中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海的建立已經(jīng)滿一年，國家司法體制改革試點(diǎn)在上海啟動等。這將對上海發(fā)生深刻的影響，是上海新一輪改革發(fā)展的契機(jī)。為此，在“兩會”上，依法治國、中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、打造全球科創(chuàng)中心等話題也進(jìn)入了律師代表們關(guān)心的視野之內(nèi)。律師人大代表們不但進(jìn)一步關(guān)注這些重大事件對上海的影響，還從各方面提出具有可行性的意見和建議，不斷促進(jìn)上海發(fā)展的“新常態(tài)”。

據(jù)統(tǒng)計，2014年上海“兩會”召開期間，本市21位市級律師人大代表和政協(xié)委員積極履職，在不同層級、不同領(lǐng)域?yàn)樯虾５某鞘薪ㄔO(shè)建言獻(xiàn)策，為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)，共提出議案、書面意見、提案和社情民意等74件。

城市安全：呼吁制定公共安全管理?xiàng)l例

外灘擁擠踩踏事件讓不少代表、委員的目光聚焦到城市公共管理的問題上，對此他們表情憂慮。因?yàn)榘踩浅鞘泻椭C的基礎(chǔ)，城市越安全，生活才能變得更美好。

市人大代表潘書鴻表示：“建議上海市人大制定上海市公共安全管理?xiàng)l例。目前，從國家到地方層面，我國沒有相應(yīng)的法律規(guī)范。2014年，上海市制定了《上海市突發(fā)事件信息報告工作管理辦法》的政府規(guī)章。值得注意的是，還沒有一部法律規(guī)范對自發(fā)的群體性事件中相關(guān)人員的責(zé)、權(quán)、利等內(nèi)容予以明確規(guī)范?！?span>

上海市律師協(xié)會副會長、市人大代表錢翊樑表示：“2005年，上海外灘就已配備了監(jiān)控探頭，安裝了預(yù)警設(shè)施。當(dāng)人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量時，儀器會幫助工作人員監(jiān)控人流，但仍然沒有避免悲劇的發(fā)生。”他建議：“除了從管理機(jī)制上下功夫，還可考慮改良技術(shù)來提高生活安全系數(shù)。例如，將全市人流易擁擠的區(qū)域，分級別予以標(biāo)注，通過開發(fā)APP軟件、廣播等方式告知老百姓，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方式避免悲劇的再次上演?！?span>

市人大代表吳堅提出應(yīng)盡快建設(shè)上海城市公共安全館?！俺鞘邪踩翘卮笮统鞘械囊坏郎€，外灘踩踏事件再次敲響了城市安全的警鐘。為加強(qiáng)常態(tài)性、長效性的城市安全宣傳教育工作，應(yīng)規(guī)劃、建設(shè)上海城市公共安全館，作為面向上海市民群眾、莘莘學(xué)子提高公共安全意識、能力、技能，開展自救互救培訓(xùn)，災(zāi)難情景模擬，搭建志愿者公益平臺的宣傳基地。”

吳堅還就城市公共安全館的策展主題、主體功能等提出具體設(shè)想。其中，在策展主題方面，他認(rèn)為城市公共安全是一個包羅萬象的概念。按國際分類，引發(fā)群體性災(zāi)難的公共安全風(fēng)險主要分四類：一是對人的生命安全和財產(chǎn)安全造成威脅的自然災(zāi)害，包括風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、火災(zāi)、雪災(zāi)、地震等；二是事故災(zāi)難，包括各類生產(chǎn)安全事故，如交通運(yùn)輸事故、踩踏事件、公共設(shè)施事故、環(huán)境污染、核事故等；三是公共衛(wèi)生事件，包括食物中毒、傳染病暴發(fā)等；四是社會安全事件，主要指恐怖襲擊、劫持人質(zhì)、金融安全、群體性事件等?！俺鞘泄舶踩^可就上述涉及的安全概念，確定符合上海特點(diǎn)的災(zāi)難種類，策劃多組系列的主題展區(qū)，并配套情景模擬課堂、安防技能和緊急救援培訓(xùn)教室、重大災(zāi)難紀(jì)念場館等，盡可能融各類影響人類健康與安全的自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的預(yù)防知識與自救常識為一體?！?span>

在城市公共安全館的主體功能方面，吳堅則建議應(yīng)與社會對接，向社會公眾提供最直接、最質(zhì)感、最具體驗(yàn)性的宣傳救災(zāi)防災(zāi)工作的公共產(chǎn)品，改變過去碎片化、一陣子的城市安全宣傳方法，擴(kuò)大市民參與到公共安全防災(zāi)體系中來，鼓勵救災(zāi)志愿者活動，提高市民群眾的防災(zāi)意識，并與社區(qū)對接。以此為基地，搭建與全市社區(qū)的聯(lián)系，加強(qiáng)最基層民眾的防災(zāi)救災(zāi)知識的普及教育，加大對社區(qū)人群的安全防范技能培訓(xùn)，特別是要提高在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的應(yīng)對能力，支持社區(qū)自發(fā)的防災(zāi)活動，為社區(qū)開展各類防災(zāi)救災(zāi)活動提供協(xié)作和支持。此外，還可以與學(xué)校、單位對接。以院校為重要平臺，將城市安全教育納入教學(xué)計劃，通過給學(xué)生實(shí)地上一堂安全必修課，提高學(xué)生的公民素質(zhì)和安全意識等。

依法治國：從每一項(xiàng)法律制度開始

黨的十八大提出了依法治國的戰(zhàn)略部署。去年10月，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》更加快了依法治國的步伐。律師作為我國法治進(jìn)步的重要力量，在“兩會”上，他們表情堅定，決心在其中發(fā)揮助推作用。

市人大代表、市律師協(xié)會會長盛雷鳴此次提交的議案是制定《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例》。他介紹，司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分，本市的司法鑒定制度曾領(lǐng)先于全國，然而近階段相關(guān)立法工作已經(jīng)滯后。在十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，目前全國已經(jīng)有17個省、直轄市制定了司法鑒定的地方性法規(guī)，但上海還暫未對其立法。

“注冊一家司法鑒定機(jī)構(gòu)甚至比開一家律師事務(wù)所還容易？這些準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)如何管理？”盛雷鳴表示：一個案子的司法鑒定結(jié)論，直接關(guān)系到這個案子司法判決的公平公正。目前上海市有些司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員存在違反鑒定程序要求，質(zhì)量管理不到位，職業(yè)操作不規(guī)范以及專業(yè)水平欠缺等問題，但是他們的鑒定結(jié)論卻成為判決的重要依據(jù)。

盛雷鳴舉例說：一個工程的造價到底是多少錢，得由第三方鑒定機(jī)構(gòu)也就是審價機(jī)構(gòu)說了算，而這個審價結(jié)論就是直接的審判依據(jù)。如果這個審價機(jī)構(gòu)是法院，有紀(jì)委、監(jiān)察等部門來監(jiān)督它的行為，有一審二審，對判決不服的，還可以抗訴。但是，現(xiàn)在司法鑒定的結(jié)論，沒有二審，沒有再審，沒有監(jiān)督，沒有復(fù)核，而這個結(jié)論就是裁決的依據(jù)?！皩τ谒痉ㄨb定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、規(guī)范、培訓(xùn)、處分，沒有法律法規(guī)的限制，要開一家司法鑒定機(jī)構(gòu)，比開一家律師事務(wù)所容易得多?！?span>

為此，盛雷鳴認(rèn)為：加快本市司法鑒定地方立法，進(jìn)一步完善司法鑒定統(tǒng)一管理體制和管理制度，推進(jìn)司法鑒定工作規(guī)范化、法制化建設(shè)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

盛雷鳴建議：《上海市司法鑒定管理?xiàng)l例》需要解決7方面的重點(diǎn)問題，包括完善司法鑒定管理體制，建立分級管理制度；統(tǒng)籌規(guī)劃本市司法鑒定機(jī)構(gòu)的發(fā)展；完善司法鑒定管理制度；明確司法鑒定兩結(jié)合管理體制和行業(yè)協(xié)會的法律地位；明確鑒定人出庭作證義務(wù)、程序及保障；建立司法機(jī)關(guān)與相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)工作機(jī)制；充分發(fā)揮市司法鑒定專家委員會作用。

市人大代表潘書鴻提出關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督職能、規(guī)范看守所行為的書面意見。他指出：現(xiàn)在有一個被忽略的關(guān)鍵問題，被羈押的人在看守所里不能拿紙和筆，在和律師會見時，如果時間不充裕的話，憑他記憶記住的案件事實(shí)很有限。到法庭上，很多被告人手上也是沒有紙和筆的，很多犯人開庭就是戴著手銬出庭的，他們完全靠腦袋來記憶幾年前甚至幾十年前的案件事實(shí)，“我們認(rèn)為這個是不科學(xué)的”。市人大代表吳堅對此也表示，現(xiàn)在需要有一個法規(guī)，對看守所的一些行為列一個負(fù)面清單，哪些是不可以做的，哪些是不可以說的。

依法行政，律師應(yīng)發(fā)揮重要作用

在今年市人代會的上海市《政府工作報告》中，首次將依法行政的內(nèi)容單列出來，可見其已經(jīng)成為政府關(guān)注的重點(diǎn)之一，這也讓律師代表們表情認(rèn)真，希望在其中發(fā)揮律師的專業(yè)作用?！吧虾?yīng)盡快建立市政府法律顧問團(tuán)，為政府的重大決策、重大項(xiàng)目、重大案件等方面提供獨(dú)立的第三方法律顧問服務(wù)?！笔腥舜蟠韯⒄龞|此次在“兩會”上提出的書面意見與此不謀而合，他認(rèn)為：在政府依法行政和政府職能轉(zhuǎn)變中，應(yīng)充分發(fā)揮律師作用，在本市市級政府建立政府法律顧問團(tuán)，“政府法律顧問在提高依法行政水平、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上能夠發(fā)揮重要作用?！?span>

今年的上海市《政府工作報告》中指出，雖然在過去的一年中，政府堅持依法行政、簡政放權(quán)，著力轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)作風(fēng)，取得了一定成效，但是政府自身建設(shè)還存在不少缺點(diǎn)和不足：政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)晕吹轿?，重審批輕監(jiān)管、重管理輕服務(wù)的傾向沒有根本改變；依法行政的意識和能力有待增強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題依然存在；行政效率仍然不高，不作為、慢作為、選擇性作為的現(xiàn)象時有發(fā)生等。

為此，劉正東認(rèn)為：黨的十八屆四中全會決定中要求“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮作用”。此次，上海市《政府工作報告》中對此進(jìn)行了明確，要求“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行重大決策合法性審查制度，全面推行政府法律顧問制度”?！耙郧罢蠖鄰?qiáng)調(diào)‘集體決策’，但此次卻明確指出要‘依法決策’，這是一大進(jìn)步。”

劉正東認(rèn)為：要實(shí)現(xiàn)“依法決策”，就不得不提到“法律顧問制度”。據(jù)了解，2014年以來，四川、山東、湖北、江西、安徽等地相繼建立了省級政府法律顧問團(tuán)。目前，本市各區(qū)縣也基本上都建立了政府法律顧問團(tuán)，而且全面實(shí)現(xiàn)了政府法律顧問的制度化。截至去年3月，全市區(qū)縣政府法律顧問團(tuán)成員共有322人，基本由執(zhí)業(yè)律師組成，有的區(qū)也包括政府法制機(jī)構(gòu)工作人員及法學(xué)專家等。

因此，劉正東認(rèn)為：本市市級政府建立政府法律顧問團(tuán)不僅有章可循，而且有例可循，且將對本市各區(qū)縣政府法律顧問團(tuán)的健康可持續(xù)運(yùn)行起到表率作用。為此，劉正東今年專門提交了名為《關(guān)于建立本市市級政府法律顧問團(tuán)的建議》的書面意見。在這份建議中，他呼吁本市盡快建立市政府法律顧問團(tuán)，為政府的重大決策、重大項(xiàng)目、重大案件等方面提供獨(dú)立的第三方法律顧問服務(wù)；參照兄弟省市的做法，適當(dāng)從全國各地公開遴選有關(guān)方面的法學(xué)專家、優(yōu)秀律師等杰出人士參與擔(dān)任本市市政府法律顧問；同時制定《上海市人民政府法律顧問（團(tuán)）工作規(guī)則》，以便規(guī)范化、制度化、權(quán)威化地開展政府法律顧問工作、發(fā)揮政府法律顧問作用。

民生保障：“咬定青山不放松”

在今年上海的“兩會”上，環(huán)境等問題并非新話題，但眼看霧霾等問題仍沒有解決，律師代表們“咬定青山不放松”，較真的表情令人欽佩。

市人大代表錢翊樑骨質(zhì)增生發(fā)作，仍堅持一瘸一拐到會場，也是“蠻拼”的。他告訴記者：環(huán)境問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸和亟待解決的民生問題，全國人大常委會及時頒布了新的《環(huán)保法》，以法律形式確立了保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策，明確規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先”的原則，還強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與，設(shè)置了環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。但是《上海市環(huán)境保護(hù)條例》自2006年5月1日施行至今已有9個年頭，其中許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合本市環(huán)境污染的實(shí)際狀況與治理污染的迫切要求，為此他建議市人大應(yīng)盡快修訂《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，使上海的天變得藍(lán)一點(diǎn)，水變得清一點(diǎn)，更好地造福于上海人民。

俗話說：“名不正則言不順”。細(xì)心的市人大代表厲明發(fā)現(xiàn)了本市火車站站名存在的新問題。為了承擔(dān)運(yùn)輸高密度的鐵路客流，上海陸續(xù)建設(shè)了新的火車客運(yùn)站，目前上海站、上海南站、上海虹橋站這三大火車站構(gòu)成了上海鐵路三大交通樞紐，保證每天能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)，承載著龐大客流。三大火車站能夠彼此分擔(dān)來往上海的人流，使出入上海不會因龐大的人流而顯得擁擠無序。但是這卻引發(fā)了一個新的問題，龐大的人流量，使得部分不熟悉上海的乘客，對相似的火車站站名特別容易混淆。尤其是位于閘北區(qū)秣陵路上的上海火車站，也就是上海市民俗稱的新客站，由于其名稱過于籠統(tǒng)，也就使得其具有了一定的迷惑性、誤導(dǎo)性，不熟悉上海的人會將其作為上海唯一的火車站。更湊巧的是，上?；疖囌具€有南廣場和北廣場，這讓本就不熟悉上海的外地、外國客人們陡增了甄別的難度。

厲明將國際上類似的大型城市的火車站站名做了一番比較，這些城市的火車站站名都能夠很好地區(qū)別不同的火車站，而這些火車站取名成功的案例值得上海借鑒。比如：美國波士頓有兩個主要的客運(yùn)火車站位于城市的一南一北，分別為南站和北站；紐約的主要客運(yùn)火車站叫大中央火車站。俄羅斯的莫斯科、圣彼得堡也有多個火車站，其命名更是非常人性化，莫斯科至圣彼得堡的火車站叫做圣彼得堡火車站，而圣彼得堡到莫斯科的火車站叫做莫斯科火車站。

為此，他建議為了更好地區(qū)分上海三大火車站的目的，讓全國乃至世界各地的鐵路乘客能夠更清晰地區(qū)分上海三大火車站，方便旅客，避免找錯火車站，擬將現(xiàn)上海火車站恢復(fù)“原名”為上海北站。●