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論《民營經(jīng)濟促進法》的制度落實和機制保障

2025年第04期    作者:宋瑞秋    閱讀 205 次

民營經(jīng)濟是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。黨的二十屆三中全會明確提出要“制定民營經(jīng)濟促進法”，經(jīng)過全國人大常委會多次審議并向公眾征求意見，備受關(guān)注的《民營經(jīng)濟促進法》于2025年5月20日起正式施行。《民營經(jīng)濟促進法》作為我國第一部專門服務(wù)于民營經(jīng)濟發(fā)展的基本法律，具有重要的里程碑意義。

從民營經(jīng)濟組織的關(guān)切和需求看，平等地獲得市場機會和金融資源、獲得法律的平等保護是民營經(jīng)濟組織發(fā)展過程中的痛點、難點。本文將剖析民營經(jīng)濟制度在公平競爭、獲取金融資源和法律平等保護方面的進一步完善路徑。

一、民營經(jīng)濟組織公平參與市場競爭

（一）進一步促使民營經(jīng)濟組織獲得公平的市場準入機會

在市場準入方面，我國實施負面清單制度，并且已積累不少經(jīng)驗，負面清單制度總體上趨于成熟。負面清單是指以清單方式明確列出在境內(nèi)限制投資經(jīng)營的領(lǐng)域，各級政府機關(guān)對清單內(nèi)領(lǐng)域依法采取禁止進入、設(shè)置準入條件等相應(yīng)管理措施。對于負面清單以外的領(lǐng)域，采取“法無禁止即自由”的原則，各類市場主體包括民營經(jīng)濟組織皆可依法平等進入。

國家發(fā)改委、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局于2025年4月發(fā)布的最新版《市場準入負面清單》明確，對非公有資本進行限制的行業(yè)主要是文化傳媒行業(yè)，其他行業(yè)形式上并未對民營經(jīng)濟采取區(qū)別對待措施。但根據(jù)國家發(fā)改委不定期發(fā)布的違背《市場準入負面清單》的通報案例，實踐中，對民營企業(yè)采取區(qū)別對待措施的情況仍然時有發(fā)生。比如，福建省平潭綜合實驗區(qū)通過印發(fā)“實施意見”的方式，違規(guī)要求風(fēng)能開發(fā)企業(yè)中，國有企業(yè)持股比例不得低于20%；廣州市要求市屬國企在采購活動中優(yōu)先選用市屬國企作為供應(yīng)商。此外，違規(guī)要求市場參與者必須具備其他不合理條件的情況屢見不鮮，常見的不合理條件有在本地設(shè)立分支機構(gòu)、開立銀行賬戶，甚至投資建設(shè)廠房等。有的地區(qū)在建設(shè)工程、旅館業(yè)等領(lǐng)域違規(guī)設(shè)置審批前置條件，給企業(yè)市場準入帶來負擔(dān)。多個地區(qū)在共享單車行業(yè)授予特定企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，阻礙其他市場經(jīng)營主體依法有序進入，被國家發(fā)改委通報處理。部分違反《市場準入負面清單》的情形雖然表面上不區(qū)分國有企業(yè)與民營經(jīng)濟，但是在民營經(jīng)濟規(guī)模較大的行業(yè)割裂全國市場，形成地方保護、準入障礙，阻礙民營經(jīng)濟組織平等地參與市場競爭。

《民營經(jīng)濟促進法》第十條規(guī)定，國家實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領(lǐng)域，包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟組織可以依法平等進入。下一步，應(yīng)依法保障落實負面清單制度，堅決制止在負面清單范圍以外違規(guī)設(shè)置各類針對企業(yè)所有制、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)注冊地址等的準入許可和程序條件的行為。

（二）進一步促使民營經(jīng)濟組織獲得公平的市場競爭機會

2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求在全國范圍內(nèi)建立公平競爭審查制度。近兩年，我國先后頒布《公平競爭審查條例》《公平競爭審查條例實施辦法》，標志著公平競爭審查制度全面落地實施?！豆礁偁帉彶闂l例》第八條和《公平競爭審查條例實施辦法》第九條、第十二條明確規(guī)定，應(yīng)對政策措施是否存在限制市場準入和退出的內(nèi)容進行審查，不得在全國負面清單以外另行制定清單、設(shè)立準入許可或者附加準入條件。此外，公平競爭審查制度還要求各類政策中不應(yīng)含有限制商品和市場經(jīng)濟要素自由流動，對個別特定經(jīng)營者給予稅收優(yōu)惠、財政補貼等各類優(yōu)待的內(nèi)容。

《民營經(jīng)濟促進法》第十一條規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門落實公平競爭審查制度，保障民營經(jīng)濟組織公平參與市場競爭。下一步，應(yīng)依法保障落實公平競爭審查制度，繼續(xù)清理不符合規(guī)定的限制市場準入、限制要素自由流動、對部分經(jīng)營者提供更優(yōu)惠待遇等歧視性做法。

（三）進一步促進招投標過程中公平對待民營經(jīng)濟組織

《招標投標法》第十八條規(guī)定，招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人。筆者在部分招標采購網(wǎng)站中檢索發(fā)現(xiàn)，實踐中，仍有一些招標人在招標文件中規(guī)定無合理理由的企業(yè)規(guī)模、企業(yè)所處地區(qū)等準入門檻，在交易項目特點和實際需要以外設(shè)立資質(zhì)和業(yè)績條件，甚至有不少招標文件直接規(guī)定國有企業(yè)優(yōu)先。

《民營經(jīng)濟促進法》第十四條規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，招標投標、政府采購等公共資源交易不得有限制或者排斥民營經(jīng)濟組織的行為。目前，針對政府采購，《政府采購法實施條例》《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》等法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定，不得在供應(yīng)商的所有制形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面采取歧視性措施或差別待遇。下一步，建議對非政府采購模式下的招投標活動實行所有制歧視的情形進行摸排，逐步禁止一切招投標過程中的所有制歧視行為。

二、民營經(jīng)濟組織公平獲取金融資源

公平的準入和競爭政策能夠使民營經(jīng)濟組織公平參與市場交易和取得商業(yè)機會。同時，民營經(jīng)濟組織要真正具備參與市場交易的能力，也離不開公平地取得維系企業(yè)發(fā)展的各類資源?！睹駹I經(jīng)濟促進法》第十二條、第十三條明確，民營經(jīng)濟組織可以平等使用資金、技術(shù)、土地等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，在資金政策和土地供應(yīng)等方面應(yīng)平等對待民營經(jīng)濟組織。在當(dāng)前階段，民營經(jīng)濟組織能否公平地取得金融資源最受關(guān)注，《民營經(jīng)濟促進法》共有七個條款規(guī)定了國家保障民營經(jīng)濟組織公平獲得金融資源的措施。

民營企業(yè)融資難、融資貴是我國民營經(jīng)濟發(fā)展過程中的一大難題?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確指出，要“完善民營企業(yè)融資支持政策制度，破解融資難、融資貴問題”。首先，金融機構(gòu)對民營經(jīng)濟組織存在經(jīng)營風(fēng)險較大、業(yè)務(wù)及還款來源不穩(wěn)定的固有印象，民營中小企業(yè)的貸款不良率也高于其他企業(yè)。因此，為了彌補風(fēng)險損失，金融機構(gòu)可能要求民營經(jīng)濟組織支付更高的利率、提供更多的擔(dān)保措施。其次，相比于大中型國有企業(yè)，單個中小民營經(jīng)濟組織的貸款金額較低，金融機構(gòu)需要同時維護與多個借款人的關(guān)系才能拿到與貸款給大中型國有企業(yè)相當(dāng)?shù)睦蟪?，其固定成本較高，難以形成規(guī)模效應(yīng)。再次，金融機構(gòu)內(nèi)部控制制度對其工作人員形成了制度化限制，將貸款不良率作為考核指標會進一步強化工作人員的風(fēng)險厭惡心理，從而更傾向于放貸給風(fēng)險較低的大中型國有企業(yè)。

在實踐中，部分地區(qū)和部分銀行已經(jīng)將向中小企業(yè)、民營企業(yè)提供的借款筆數(shù)、借款金額作為銀行及其工作人員的考核指標之一。筆者認為，這是有意義的制度探索，可以暫時解決一些民營經(jīng)濟組織的融資難題。而最根本的解決途徑是消除對民營企業(yè)存在風(fēng)險的刻板印象，通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通打通企業(yè)和金融機構(gòu)之間的信息差，讓金融機構(gòu)能夠以非歧視的方式衡量企業(yè)的違約風(fēng)險，真正做到平等對待民營經(jīng)濟組織和國有企業(yè)。

三、民營經(jīng)濟組織應(yīng)獲得法律的平等保護

（一）進一步強化針對民營經(jīng)濟組織的賬款政策

大中型企業(yè)針對中小型民營經(jīng)濟組織實行的賬款政策是近年來比較熱門的話題。部分大中型企業(yè)借助自身的市場優(yōu)勢地位，對中小民營供應(yīng)商采取超長的回款期限，大規(guī)模采用期限較長的商業(yè)承兌匯票、應(yīng)收賬款電子憑證拖延實際付款周期，中小民營供應(yīng)商如希望提前獲取現(xiàn)金支付，還需要貼息補償。這種做法提高了中小民營供應(yīng)商的財務(wù)成本，對中小民營供應(yīng)商的資金流動性和正常運營產(chǎn)生了不利影響。還有的大中型企業(yè)廣泛采用“背靠背”條款，以收到第三方向其支付的款項作為向中小民營供應(yīng)商付款的前提，實質(zhì)上將自身的客戶回款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給供應(yīng)商承擔(dān)。2020年9月起生效的《保障中小企業(yè)款項支付條例》（以下簡稱《條例》）第六條對付款期限、方式、條件等作了規(guī)定，但并未設(shè)定剛性標準。

近兩年來，國家層面出臺多項舉措，保障中小企業(yè)獲得回款。最高人民法院通過批復(fù)的形式明確大型企業(yè)對中小企業(yè)設(shè)置的“背靠背”條款無效，從而降低了中小民營企業(yè)獲得回款的風(fēng)險。國務(wù)院于2025年3月發(fā)布全面修訂后的《條例》，強化了向中小企業(yè)支付款項的制度剛性。比如，增加規(guī)定大型企業(yè)對中小企業(yè)的賬期原則上不能超過60天，合同另有約定的，應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)規(guī)范、交易習(xí)慣，不能約定“背靠背”條款；將應(yīng)收賬款電子憑證納入非現(xiàn)金支付方式范疇，并明確不得強制中小企業(yè)接受非現(xiàn)金支付方式，不得利用非現(xiàn)金支付方式變相延長付款期限。

《民營經(jīng)濟促進法》第六十八條規(guī)定，大型企業(yè)向中小民營經(jīng)濟組織采購貨物、工程、服務(wù)等，應(yīng)當(dāng)合理約定付款期限并及時支付賬款，不得以收到第三方付款作為向中小民營經(jīng)濟組織支付賬款的條件。在《條例》修訂、《民營經(jīng)濟促進法》實施以來，多個大型企業(yè)公開發(fā)布公告，承諾將對供應(yīng)商的支付賬期壓縮至60日以內(nèi)，表明《民營經(jīng)濟促進法》在解決中小企業(yè)賬款拖欠問題上發(fā)揮了作用。下一步，建議繼續(xù)對大型企業(yè)賬期問題進行摸排，對于大型企業(yè)采用非現(xiàn)金支付方式的，以供應(yīng)商可實際收到全部現(xiàn)金的時間點作為回款周期進行管理。發(fā)揮《民營經(jīng)濟促進法》和《條例》的剛性約束作用，促使違規(guī)企業(yè)進行有效整改。

（二）制定和實施對民營經(jīng)濟組織平等的刑事政策

2024年3月1日起施行的《刑法修正案（十二）》將原來只適用于國有企業(yè)的非法經(jīng)營同類營業(yè)罪，為親友非法牟利罪，徇私舞弊低價折股、出售公司、企業(yè)資產(chǎn)罪等罪名同時適用于民營企業(yè)管理人員；增加了民營企業(yè)內(nèi)部人員故意背信損害企業(yè)利益的相關(guān)罪名，反映出國家高度重視民營企業(yè)內(nèi)部腐敗案件，落實對國企民企平等對待的要求。

實際上，在《刑法修正案（十二）》中，相關(guān)罪名在民營企業(yè)和國有企業(yè)之間仍然存在差異。比如，非法經(jīng)營同類營業(yè)罪在入罪標準上對民營企業(yè)額外要求“致使公司、企業(yè)利益遭受重大損失”。除了《刑法修正案（十二）》已經(jīng)予以處理的罪名外，簽訂、履行合同失職被騙罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪等罪名仍僅限于國有主體，不適用于民營經(jīng)濟組織。

在《刑法》層面對民營企業(yè)實行平等保護是非常有必要的，但也應(yīng)當(dāng)注意民營企業(yè)自身的特殊情況。實踐中，民營企業(yè)家常常缺乏區(qū)分企業(yè)財產(chǎn)和自身財產(chǎn)的意識，如果濫用針對民營企業(yè)的《刑法》條款追責(zé)，民營企業(yè)家反而成為首當(dāng)其沖的被追責(zé)人。比如非法經(jīng)營同類營業(yè)罪，有不少中小民營企業(yè)家會考慮設(shè)立多個公司“戶頭”經(jīng)營實質(zhì)同類的業(yè)務(wù)，目的是獲取更多稅收優(yōu)惠或者方便企業(yè)內(nèi)部管理，他們很容易認為這些“戶頭”都歸屬于自己。在實務(wù)中，《刑法》中的職務(wù)侵占罪等罪名已經(jīng)成為威脅民營企業(yè)家的“達摩克利斯之劍”，并且時而淪為干預(yù)經(jīng)濟糾紛的工具。筆者認為，一方面，應(yīng)對相關(guān)罪名的適用情形予以明確，并通過普法教育等方式，加強民營企業(yè)家的合規(guī)遵從；另一方面，執(zhí)法機關(guān)在適用《刑法》新增的罪名對民營企業(yè)家追責(zé)時，應(yīng)堅決防止把經(jīng)濟糾紛當(dāng)作犯罪處理，做到慎之又慎。

（三）治理“遠洋捕撈”現(xiàn)象，依法依規(guī)辦理刑事案件

民營企業(yè)家涉刑、被羈押會導(dǎo)致民營經(jīng)濟組織陷入無人管理的狀態(tài)，嚴重打擊民營經(jīng)濟組織的正常業(yè)務(wù)。“遠洋捕撈”是近些年嚴重侵害民營企業(yè)家和民營經(jīng)濟組織權(quán)利的現(xiàn)象，成為違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法的代名詞，主要指違法違規(guī)異地抓捕民營企業(yè)家，查封、扣押、凍結(jié)外地企業(yè)和個人財產(chǎn)的行為。比如，浙江省湖州市就發(fā)現(xiàn)外地公安人員在湖州境內(nèi)濫用職權(quán)、抓捕民營企業(yè)家。今年以來，公安部向各地下發(fā)《公安機關(guān)跨省涉企犯罪案件管轄規(guī)定》，最高人民法院也發(fā)布《關(guān)于堅持嚴格公正司法規(guī)范涉企案件審判執(zhí)行工作的通知》，對“遠洋捕撈”現(xiàn)象進行治理。

《民營經(jīng)濟促進法》第六十四條規(guī)定，要規(guī)范異地執(zhí)法行為，建立健全異地執(zhí)法協(xié)助制度。建議繼續(xù)加強異地辦案管理，對于社會影響較大、涉案金額較大、牽涉因素較多的案件，由上級機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定實行指定管轄。斬斷利益鏈條，切斷地方財政和辦案機關(guān)與所辦案件之間的利益關(guān)系，破解逐利執(zhí)法問題。對于涉互聯(lián)網(wǎng)、被害人分布區(qū)域較廣、作案地點難以認定的案件，要采取統(tǒng)一標準；確需異地執(zhí)法的，應(yīng)強化案件屬地相關(guān)部門的職權(quán)，切實保護民營企業(yè)家的人身權(quán)利。

四、糾正所有制歧視是落實《民營經(jīng)濟促進法》的根本路徑

所有制歧視是指相關(guān)政府機關(guān)和市場主體在觀念和印象上形成的對民營經(jīng)濟的不信任，這種不信任是在長期的政治和生活實踐中產(chǎn)生的。前述市場準入、公平競爭、招投標以及企業(yè)融資過程中的不平等現(xiàn)象或多或少是由所有制歧視引發(fā)的。比如，民營企業(yè)和國有企業(yè)在市場準入方面存在少量差異，主要原因是政府擔(dān)心民營經(jīng)濟組織存在更高的違法風(fēng)險，因此需要將國家核心命脈行業(yè)掌握在國有企業(yè)手中。但是這種市場準入的差異必須經(jīng)過嚴格審核，避免不當(dāng)擴大。再比如，金融機構(gòu)對民營企業(yè)融資的不平等對待往往來自金融機構(gòu)及其工作人員存在的民營企業(yè)風(fēng)險承受能力較低、國有企業(yè)有國家信用兜底的固有印象，從而要求更高的利率風(fēng)險補償、抵押擔(dān)保以及更繁瑣的審批程序。

糾正所有制歧視需要從國有企業(yè)改革和民營經(jīng)濟發(fā)展兩個角度著力。一是國有企業(yè)改革，促進國有企業(yè)的市場化運營和管理，加速出清問題國有企業(yè)。對于國有企業(yè)的債務(wù)問題，依照《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)定處理，既能避免國有企業(yè)風(fēng)險傳導(dǎo)擴散，又能打破國有企業(yè)神話。對于國有企業(yè)的違法違規(guī)行為，要和民營企業(yè)一視同仁、同等查處。二是從促進民營經(jīng)濟發(fā)展的角度，除了本文論述的措施以外，更重要的是建立政府和民營經(jīng)濟之間“親”“清”的和諧關(guān)系，強化支持和服務(wù)理念。改變政府和金融機構(gòu)從業(yè)人員的觀念，通過剛性制度和軟性宣導(dǎo)，保護民營經(jīng)濟組織健康發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境。

結(jié)語

為了進一步落實《民營經(jīng)濟促進法》，在制度和機制層面還需要繼續(xù)健全配套法律制度和促進相關(guān)制度的進一步落實，探索糾正所有制歧視的有效途徑。因此，需要做好相關(guān)制度的“立”“改”“廢”“釋”工作，加強對一線政策制定者、審批及執(zhí)法人員、民營企業(yè)家的教育普及，讓《民營經(jīng)濟促進法》全面落地。

宋瑞秋

北京市金杜律師事務(wù)所上海分所合伙人，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院EMBA兼職講師

業(yè)務(wù)方向：跨境并購、私募股權(quán)投資/風(fēng)險投資、公司治理