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美國(guó)“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)違反中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議

2020年第07期    作者:賀小勇    閱讀 3,647 次

2020年2月4日，美國(guó)商務(wù)部在聯(lián)邦公告（Federal Register）上正式公布了美國(guó)《關(guān)于反補(bǔ)貼利益及專向性認(rèn)定的修訂》（以下簡(jiǎn)稱“反補(bǔ)貼新規(guī)”），專門針對(duì)貨幣低估（currency undervaluation）構(gòu)成補(bǔ)貼事項(xiàng)首次做出規(guī)定。“反補(bǔ)貼新規(guī)”于2020年4月6日生效，適用于2020年4月6日之后發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查或復(fù)審。此前，美國(guó)由財(cái)政部認(rèn)定某一國(guó)家是否存在“匯率操縱”。“反補(bǔ)貼新規(guī)”生效后，意味著美國(guó)商務(wù)部可以認(rèn)定某一國(guó)家是否存在“貨幣低估”的補(bǔ)貼行為。2020年1月15日，中美雙方簽署了第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，其中第五章“宏觀經(jīng)濟(jì)政策、匯率和透明度”規(guī)定，有關(guān)匯率爭(zhēng)議應(yīng)通過雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行解決。由此可見，“反補(bǔ)貼新規(guī)”授權(quán)商務(wù)部對(duì)匯率問題采取單方面措施，明顯違反了《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》關(guān)于匯率爭(zhēng)端解決的安排。

一、“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)的背景

自2002年以來，人民幣匯率問題就成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的熱點(diǎn)問題，一直由美國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)交涉處理。美國(guó)財(cái)政部依據(jù)《1988年貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)法》來判斷其他國(guó)家是否存在“匯率操縱”。比如，在2019年中美貿(mào)易爭(zhēng)端期間，美國(guó)財(cái)政部將中國(guó)列為匯率操縱國(guó)。但是，美國(guó)國(guó)會(huì)部分議員一直認(rèn)為，美國(guó)財(cái)政部在確定一國(guó)是否存在匯率操縱時(shí)必須首先確定該國(guó)是否具有獲取貿(mào)易優(yōu)勢(shì)之主觀意圖，這束縛了財(cái)政部的手腳，并且認(rèn)定其他國(guó)家構(gòu)成“匯率操縱”后并無具體懲罰措施，僅僅側(cè)重于磋商和談判。

早在2011年10月，美國(guó)參議院以63票贊成、35票反對(duì)，通過了《2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》（Currency Exchange Oversight Reform Act of 2011），增加了“反補(bǔ)貼法下的貨幣低估”的內(nèi)容（Currency Undervaluation under Countervailing Duty Law），并分成“調(diào)查審議”和“利益計(jì)算方法”兩部分，目的是修改美國(guó)《1930年關(guān)稅法》（“Tariff Act of 1930”），對(duì)從貨幣低估國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅，而不需要考察貨幣低估國(guó)家的主觀意圖。該法案一直沒有正式成為法律。

2019年5月28日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布擬實(shí)施“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)公告，供公眾評(píng)論。評(píng)論期間，商務(wù)部共收到47個(gè)相關(guān)方提出的評(píng)論意見，其中多數(shù)評(píng)論意見支持從法律上對(duì)貨幣低估的補(bǔ)貼行為進(jìn)行打擊。2020年2月4日，美國(guó)商務(wù)部在聯(lián)邦公告（Federal Register）上正式公布了美國(guó)反補(bǔ)貼新規(guī)，新增加的條款為：《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷和反補(bǔ)貼稅》第528條（“19 CFR 351.528”）的（a）、（b）和（c）款，以及《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第351章《反傾銷和反補(bǔ)貼稅》第502條（“19 CFR 351.502”）的（c）款。

二、“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)的主要內(nèi)容

“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)主要包括四方面的內(nèi)容：（1）貨幣低估的標(biāo)準(zhǔn)；（2）利益的授予；（3）專向性；（4）商務(wù)部與財(cái)政部的分工。前三部分是對(duì)照WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》關(guān)于補(bǔ)貼判斷要素進(jìn)行規(guī)定的，第四部分是就“貨幣低估”認(rèn)定時(shí)商務(wù)部與財(cái)政部職能的分工與合作所進(jìn)行的規(guī)定。

（一） 貨幣低估的標(biāo)準(zhǔn)

“19 CFR 351.528”的（a）款規(guī)定：在單一匯率體制下，一國(guó)貨幣價(jià)值是否被低估將主要考慮涉案國(guó)家的實(shí)際有效匯率（real effective exchange rate, REER）與均衡實(shí)際有效匯率（equilibrium REER）之間是否存在差異。一旦認(rèn)定涉案國(guó)家貨幣價(jià)值被低估，美國(guó)商務(wù)部將進(jìn)一步考察該貨幣低估是否由政府行為所致。只有當(dāng)貨幣價(jià)值的低估是由政府行為所致（其中涉案國(guó)政府關(guān)于匯率管理和操作的透明度是重點(diǎn)考察因素），商務(wù)部才對(duì)“貨幣低估”作出肯定性的認(rèn)定。

（二）利益的授予

根據(jù)“19 CFR 351.528”的(b)款，若實(shí)際有效匯率與均衡實(shí)際有效匯率之間存在差異，那么，企業(yè)在將美元匯兌成本國(guó)貨幣時(shí)，實(shí)際獲得的本國(guó)貨幣金額大于不存在匯率差異時(shí)匯兌獲得的本國(guó)貨幣金額，其差額就是補(bǔ)貼定義中的利益。

（三）專向性

美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第771(5A)(D)條規(guī)定，若補(bǔ)貼是給予“一組”（group）企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，可以視為具有專向性，但對(duì)“一組”未進(jìn)行相應(yīng)的定義。商務(wù)部“19 CFR 351.502”關(guān)于補(bǔ)貼專向性條款項(xiàng)下新增加（c）款，即“在專向性的認(rèn)定上，從事國(guó)際間買賣的企業(yè)（即同一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)貨物貿(mào)易領(lǐng)域的企業(yè)）可以構(gòu)成‘一組’企業(yè)”。這一增加填補(bǔ)了美國(guó)《1930年關(guān)稅法》關(guān)于“一組”（group）定義解釋的空白。

（四）商務(wù)部與財(cái)政部的分工

“19 CFR 351.528”的(c)款要求商務(wù)部在進(jìn)行“貨幣低估”的反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)，可以要求財(cái)政提供對(duì)匯率的評(píng)估意見和結(jié)論。但是，商務(wù)部進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)對(duì)“貨幣低估”的分析框架與財(cái)政部關(guān)于“匯率操作”的分析框架相互獨(dú)立，商務(wù)部不受財(cái)政部的約束。

三、“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)的違法性

中美之間有關(guān)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施是否具有合法性，衡量的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是WTO框架下的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》；二是雙邊談判達(dá)成的第一階段《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。關(guān)于“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)是否符合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》，僅僅從法規(guī)本身來看（as such），尚難有明確的結(jié)論。但是，若對(duì)照《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定，則可以得出美國(guó)的措施明顯違反了《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的結(jié)論。

《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》第五章為“宏觀經(jīng)濟(jì)政策、匯率和透明度”。在該章中，雙方同意尊重彼此貨幣政策自主權(quán)，實(shí)施由市場(chǎng)決定的匯率制度，避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值，保持?jǐn)?shù)據(jù)透明度，通過協(xié)商解決分歧。雙方在匯率政策上做出的具體承諾包括：一是恪守G20公報(bào)中關(guān)于匯率的承諾，避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值以及避免將匯率用于競(jìng)爭(zhēng)性目的；二是雙方均受IMF協(xié)定約束，避免通過操縱匯率或國(guó)際貨幣體系來阻礙國(guó)際收支的有效調(diào)整或取得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；三是雙方將實(shí)現(xiàn)并維持市場(chǎng)決定的匯率制度；四是雙方將保持經(jīng)常溝通，并就外匯市場(chǎng)情況、活動(dòng)與政策進(jìn)行溝通協(xié)商。

《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》第5.4條“執(zhí)行機(jī)制”規(guī)定，如果雙方在解決匯率問題方面出現(xiàn)分歧，由中國(guó)人民銀行和美國(guó)財(cái)政部向第七章中建立的雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決機(jī)制提請(qǐng)解決；如果不能解決，則請(qǐng)IMF在其職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助解決。根據(jù)該機(jī)制，匯率爭(zhēng)端問題由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決，中國(guó)的法定機(jī)構(gòu)是中國(guó)人民銀行，美國(guó)的法定機(jī)構(gòu)為財(cái)政部，很顯然，美國(guó)商務(wù)部就不是處理匯率爭(zhēng)端的合格機(jī)構(gòu)。此外，無論是根據(jù)第七章雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決安排，還是提請(qǐng)IMF在其職權(quán)內(nèi)協(xié)助解決，都是雙邊或多邊參與解決的過程，而且是由中立的專業(yè)的IMF進(jìn)行協(xié)助；而美國(guó)商務(wù)部“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)卻是赤裸裸的單邊行徑，是由不專業(yè)商務(wù)部從事專業(yè)的匯率審查，可想而知會(huì)得出什么樣結(jié)論。由此可見，美國(guó)商務(wù)部“貨幣低估”反補(bǔ)貼新規(guī)違反了《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。《中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議》墨跡未干，美國(guó)就如此明顯違反，可見美國(guó)本屆政府根本就沒有契約精神和法治理念，有的只是傲慢與自私的貪婪。

賀小勇

華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師,自貿(mào)區(qū)法律研究院常務(wù)副院長(zhǎng)，上海WTO法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，上海自貿(mào)區(qū)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，上海“十三五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)委員，上海市商務(wù)委員會(huì)法律顧問，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁員，上海國(guó)際仲裁院仲裁員,上海仲裁委員會(huì)仲裁員，廈門仲裁委員會(huì)仲裁員。主要研究方向?yàn)閲?guó)際貿(mào)易法（含WTO法）和國(guó)際金融法，發(fā)表學(xué)術(shù)論文80余篇，撰寫專著4部，主持國(guó)家哲社、教育部、司法部、商務(wù)部、上海哲社、上海市政府決策咨詢、上海市商委、上海市人大等委托項(xiàng)目30多項(xiàng)。