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中外合作辦學(xué)的法律框架與前景展望

2016年第02期    作者:許江暉 劉松    閱讀 7,329 次

中外合作辦學(xué)是中國教育領(lǐng)域中的重要組成部分。隨著我國教育國際合作與交流的快速發(fā)展及日益深化，中外合作辦學(xué)不僅成為了中國引入先進(jìn)教育資源、中國教育走向國際化的標(biāo)志，亦為中國教育注入了新的辦學(xué)模式和辦學(xué)力量。在其發(fā)展的十余年中，從中外合作辦學(xué)出現(xiàn)初期對教育自主權(quán)的激烈爭論，到因境內(nèi)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目發(fā)展過快而引發(fā)的反思和重新規(guī)劃，從若干年前中國教育部恢復(fù)了中斷了數(shù)年之久的中外合作辦學(xué)審批工作，到近年來開展的對現(xiàn)有中外合作辦學(xué)的評估和重新審查，中外合作辦學(xué)經(jīng)歷了從爭議到熱捧再回歸理性的過程。

 

許江暉 律師

上海胡光律師事務(wù)所律師，業(yè)務(wù)領(lǐng)域為公司法律事務(wù)及并購、人事與勞動。

為上海市律協(xié)外事委員會委員、上海市律協(xié)青年律師工作委員會委員、上海市律協(xié)教育體育業(yè)務(wù)委員會委員、上海市科學(xué)技術(shù)協(xié)會法律咨詢委員會律師團(tuán)成員。

劉  松 律師

上海胡光律師事務(wù)所律師，業(yè)務(wù)領(lǐng)域為公司法律事務(wù)、外商直接投資。

 

由于實(shí)踐中在大學(xué)層面的中外合作辦學(xué)較多，本文將圍繞大學(xué)層面的中外合作辦學(xué)，重點(diǎn)介紹中外合作辦學(xué)涉及的基本法律框架，中外合作辦學(xué)運(yùn)作和管理中的問題和爭議，以及有待法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范和明確的地方。

 

一、中外合作辦學(xué)概述

中外合作辦學(xué)是指中國教育機(jī)構(gòu)和外國教育機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育教學(xué)活動。中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，其核心是引進(jìn)國外優(yōu)質(zhì)教育資源，中外合作雙方應(yīng)在辦學(xué)條件、教育教學(xué)、管理等方面開展實(shí)質(zhì)性合作。符合法律要求的中外合作辦學(xué)應(yīng)具備以下幾個特點(diǎn)：

舉辦教育活動的主體必須為具有法人資格的中國教育機(jī)構(gòu)與外國教育機(jī)構(gòu)；

辦學(xué)的形式是合作辦學(xué)，而非外國教育機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)單獨(dú)辦學(xué)，或者中外教育機(jī)構(gòu)合資辦學(xué)；

主要招生對象為中國公民并且實(shí)施教育教學(xué)活動的地點(diǎn)主要在中國境內(nèi)；

舉辦的教育活動不是實(shí)施義務(wù)教育或軍事、警察、政治等具有特殊性質(zhì)的教育。

 

二、中外合作辦學(xué)的具體形式

按教育活動的內(nèi)容來分類，中外合作舉辦的教育活動可以分為中外合作辦學(xué)和中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)兩大部分；從辦學(xué)形式的角度來劃分，又可以分為中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)/職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（“合作機(jī)構(gòu)”）和中外合作辦學(xué)項目/職業(yè)技能培訓(xùn)項目（“合作項目”)。其中合作機(jī)構(gòu)是指中外教育機(jī)構(gòu)以在中國境內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)的形式來合作進(jìn)行教育活動或職業(yè)技能培訓(xùn)；合作項目則是中外教育機(jī)構(gòu)不設(shè)立特定的機(jī)構(gòu)，而是以合同的方式進(jìn)行合作開展教育教學(xué)或職業(yè)技能培訓(xùn)活動。

合作機(jī)構(gòu)又可以細(xì)分為具有獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，例如寧波諾丁漢大學(xué)和上海紐約大學(xué)；以及不具有獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，例如上海大學(xué)悉尼工商學(xué)院等。

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目由教育部門主管，中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和項目則由勞動保障行政部門負(fù)責(zé)審批管理。審批機(jī)關(guān)對依法批準(zhǔn)設(shè)立或舉辦的機(jī)構(gòu)和項目分別頒發(fā)機(jī)構(gòu)“辦學(xué)許可證”或項目“辦學(xué)批準(zhǔn)書”。

 

三、中外合作辦學(xué)的設(shè)立

合作機(jī)構(gòu)

實(shí)施本科或以上教育，并頒發(fā)學(xué)歷和學(xué)位的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，必須先向擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省級教育部門提出審批，由省級教育部門對其進(jìn)行評估并出具意見，然后再由教育部根據(jù)教育部組織的專家組的評議意見進(jìn)行審核；對于實(shí)施?？平逃蛘叻菍W(xué)歷高等教育的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)則直接由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省級教育部門進(jìn)行審批。而中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則由擬設(shè)立機(jī)構(gòu)所在地的省級勞動保障行政部門審批。

如果中外雙方暫時未能達(dá)到設(shè)置合作機(jī)構(gòu)條件，可以先申請籌備設(shè)立。法律規(guī)定在籌備設(shè)立期間，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)主要開展籌備工作，不得進(jìn)行招生。在獲得籌備設(shè)立批準(zhǔn)書之日起三年之內(nèi)，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出正式設(shè)立的申請。

 

合作項目

與此類似，實(shí)施本科或以上教育，并頒發(fā)學(xué)歷和學(xué)位的中外合作辦學(xué)項目必須先向擬設(shè)立項目所在地的省級教育部門提出審批，再由教育部根據(jù)教育部組織的專家組的評議意見進(jìn)行審核。其他類型的中外合作辦學(xué)項目則直接由擬設(shè)立項目所在地的省級教育部門進(jìn)行審批，并報教育部進(jìn)行備案登記。中外合作職業(yè)技能培訓(xùn)項目則由項目所在地的省級勞動行政部門進(jìn)行審批。

實(shí)踐中設(shè)立審批的申請均由中國教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向有關(guān)部門提出。申請應(yīng)于每年3月或9月通過教育部門的網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行文件遞交。

 

四、中外合作辦學(xué)的投入與管理

中外合作辦學(xué)者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)投入。但是，一般情況下，中外合作辦學(xué)者的知識產(chǎn)權(quán)投入不得超過各自辦學(xué)投入的三分之一。以知識產(chǎn)權(quán)作為辦學(xué)投入的，中外合作雙方應(yīng)按照公平合理的原則協(xié)商確定知識產(chǎn)權(quán)的價值，或者通過有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)在取得中外合作辦學(xué)許可證后，應(yīng)依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，包括向民政部門進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記及向外匯管理部門進(jìn)行外匯登記等。

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立理事會、董事會或聯(lián)合管理委員會作為其管理機(jī)構(gòu)，人數(shù)應(yīng)在五人以上，其中中方人數(shù)不得少于二分之一。中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)一方委派理事長、董事長或者聯(lián)合管理委員會主任，另一方委派副理事長、副董事長或者副主任。具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)還應(yīng)設(shè)立法定代表人，由中外雙方通過協(xié)商在理事長、董事長或校長中確定。三分之一以上的上述理事會、董事會或聯(lián)合管理委員會的組成人員應(yīng)當(dāng)具有5年以上教育、教學(xué)經(jīng)驗。

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的校長或主要行政負(fù)責(zé)人的人選通常是雙方經(jīng)常產(chǎn)生爭議的領(lǐng)域之一?！吨腥A人民共和國中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的校長必須具有中國國籍并在中國境內(nèi)定居且受制于審批機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)。因此，外籍人員可以擔(dān)任中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法定代表人，但不能擔(dān)任校長或主要行政負(fù)責(zé)人。

 

五、中外合作辦學(xué)的招生與收費(fèi)

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法建立財務(wù)會計制度，中外合作辦學(xué)項目則應(yīng)在學(xué)校財務(wù)賬戶內(nèi)設(shè)立合作辦學(xué)項目專項對學(xué)費(fèi)進(jìn)行管理。合作機(jī)構(gòu)和合作項目的收費(fèi)應(yīng)按照機(jī)構(gòu)或項目所在地物價部門頒布的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并需要向物價部門辦理收費(fèi)許可證。

實(shí)踐中，有些中外機(jī)構(gòu)雙方對合作機(jī)構(gòu)或合作項目的投入很高，物價部門規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯得過低，因此有些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項目會通過其他名目來向?qū)W生收取費(fèi)用，這很可能受到教育部門和物價部門查處。

 

六、中外合作辦學(xué)的

   “雙校園”辦學(xué)模式

全日制高等學(xué)校在舉辦中外合作辦學(xué)項目時，可以采取跨國、分階段完成學(xué)業(yè)的“雙校園”模式。例如，某中外合作辦學(xué)本科項目使用“3+1”模式，即在中國境內(nèi)（一般在中國教育機(jī)構(gòu)校園內(nèi)）學(xué)習(xí)三年，之后前往中國境外（一般在外國教育機(jī)構(gòu)校園內(nèi)）學(xué)習(xí)一年。同樣的，實(shí)踐中還有本科“2+2”模式等。

但是，實(shí)施“雙校園”模式必須是在引進(jìn)外國教育資源的基礎(chǔ)上。原因在于中外合作辦學(xué)的目的之一是為了更好地將優(yōu)質(zhì)國外教育資源引入中國。為此，教育部門特別做出了量化規(guī)定，要求中外合作辦學(xué)中外國教育機(jī)構(gòu)的課程和專業(yè)核心課程應(yīng)當(dāng)占中外合作辦學(xué)項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機(jī)構(gòu)教師教授的專業(yè)核心課程門數(shù)和教學(xué)時數(shù)應(yīng)占辦學(xué)項目全部課程和全部教學(xué)時數(shù)的三分之一以上。

近些年來，對于“雙校園”模式的審批，教育部門顯得越發(fā)謹(jǐn)慎。實(shí)踐中教育部門幾乎不再審批“2+2”模式的本科項目；而對于“3+1”模式的本科項目審批，教育部門也顯得十分慎重。與此相比，教育部門更加鼓勵“4+0”模式的本科項目，意在強(qiáng)調(diào)“引入”國外優(yōu)質(zhì)教育資源這一初衷。

有些中國高校開辦國外大學(xué)預(yù)科性質(zhì)的課程，有的甚至只是純粹的語言培訓(xùn)，外國大學(xué)并不參與在中國的教學(xué)活動。中外雙方通過簽訂學(xué)分互認(rèn)協(xié)議，使參加課程學(xué)習(xí)的學(xué)生能有機(jī)會轉(zhuǎn)到外國大學(xué)繼續(xù)學(xué)習(xí)，并在完成學(xué)業(yè)之后在境外獲得外國大學(xué)的學(xué)位。這一類的教學(xué)活動不符合中國教育部門對中外合作辦學(xué)的要求，也無益于中國教育的發(fā)展和優(yōu)質(zhì)教育資源的引進(jìn)，因此不屬于中外合作辦學(xué)，教育部門也明文規(guī)定不支持此類教育活動的開展。

 

七、中外合作辦學(xué)的營利和合理回報

根據(jù)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定，中外合作辦學(xué)是中國教育事業(yè)的組成部分，屬于公益性事業(yè)，因此中外合作辦學(xué)的性質(zhì)是非營利性的。但是為了促進(jìn)中外合作辦學(xué)的發(fā)展和鼓勵中外辦學(xué)者積極開展合作辦學(xué)，中國政府允許中外辦學(xué)者取得一定的合理回報。但是，該種回報并不屬于投資性回報，并且合理回報的取得需要滿足一定的前提條件。

同時，筆者注意到新修訂的《中華人民共和國教育法》中首次明確“支持學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，依法開展中外合作辦學(xué)，發(fā)展國際教育服務(wù)，培養(yǎng)國際化人才”；亦允許營利性民辦學(xué)校的存在，不再要求“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，而僅要求“以財政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。新修訂的《中華人民共和國高等教育法》亦明確刪除了設(shè)立高等學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”的規(guī)定。上述法律修訂是否會觸發(fā)教育部門對《中外合作辦學(xué)條例》及相關(guān)規(guī)章、政策的修訂，不再強(qiáng)制要求中外合作辦學(xué)必須具有非營利性的性質(zhì)而是區(qū)分營利性與非營利性中外合作辦學(xué)并輔以不同的政策指向，筆者會持續(xù)關(guān)注。

 

八、中外合作辦學(xué)的學(xué)費(fèi)分配

與營利和合理回報相關(guān)聯(lián)的一個問題，就是中外合作辦學(xué)者是否能夠直接對收取的學(xué)費(fèi)進(jìn)行分配。答案是否定的。中外合作辦學(xué)者不能將取得合理回報等同于分配學(xué)費(fèi)。

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)收取的學(xué)費(fèi)應(yīng)該用于教育教學(xué)活動，提高辦學(xué)水平和質(zhì)量，而合理回報是在辦學(xué)結(jié)余之中按一定比例進(jìn)行提取，提取完合理回報后剩余的辦學(xué)結(jié)余仍應(yīng)繼續(xù)用于中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教育教學(xué)活動。

 

九、中外合作辦學(xué)的稅收繳納

就所得稅而言，在中國，公立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)是由財政撥款，其收入也是納入國家財政的，因此公立學(xué)校在中國基本不需要納稅。民辦學(xué)校則與公立學(xué)校不同，具體可分為兩種情況：不要求取得合理回報的民辦學(xué)?？梢韵硎芘c公立學(xué)校一樣的稅收待遇，即不需要納稅；對于中外合作辦學(xué)者要求取得合理回報的，由相關(guān)部門制定稅收政策，但至今一直未有明確的規(guī)定出臺。實(shí)踐中，地方稅務(wù)部門已開始加強(qiáng)對中外合作辦學(xué)者從中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)中取得回報以及從中外合作辦學(xué)項目取得辦學(xué)成本補(bǔ)償?shù)亩愂展芾?，尤其是通過加強(qiáng)與外匯管理部門的溝通和協(xié)作，從外匯渠道來監(jiān)管外國教育機(jī)構(gòu)取得合理回報的情況。

 

十、中外合作辦學(xué)的終止機(jī)制

中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項目應(yīng)當(dāng)在發(fā)生下列情形時終止：根據(jù)中外合作辦學(xué)雙方的一致意見或章程之約定而終止，并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；或中外合作辦學(xué)的許可證或批準(zhǔn)書被吊銷；或因資不抵債而無法繼續(xù)辦學(xué)，并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

在因任何原因?qū)е轮型夂献鬓k學(xué)終止時，中外合作辦學(xué)雙方應(yīng)制定已錄取學(xué)生的安置方案并上報審批機(jī)關(guān)。教育部門原則上要求中外合作辦學(xué)雙方確保已錄取學(xué)生不受中外合作辦學(xué)終止之影響，可以繼續(xù)按照相關(guān)培養(yǎng)方案及教育教學(xué)計劃完成學(xué)業(yè)，并在符合畢業(yè)條件的情況下，獲得中外合作辦學(xué)雙方或一方的畢業(yè)證書、學(xué)位證書。

 

十一、中外合作辦學(xué)的前景展望

近年來，教育部門對于新設(shè)中外合作辦學(xué)中已經(jīng)飽和或者過剩的專業(yè)設(shè)置在審批時顯得十分謹(jǐn)慎，例如商科、管理學(xué)科等一些重復(fù)辦學(xué)問題突出的專業(yè)學(xué)科很難獲得教育部門的批準(zhǔn)。除上述考量之外，教育部門在審批中外合作辦學(xué)時亦會考慮地區(qū)差異，對中西部地區(qū)的中外合作辦學(xué)給予政策傾斜。

此外，教育部門對已經(jīng)設(shè)立并開展教學(xué)活動的中外合作辦學(xué)的監(jiān)管趨于日常化并愈發(fā)注重中外合作辦學(xué)的質(zhì)量，其具體體現(xiàn)在近年教育部門開展的對現(xiàn)有中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的質(zhì)量評估上。根據(jù)質(zhì)量評估結(jié)果，教育部門可能要求任何不合格的機(jī)構(gòu)或項目進(jìn)行整改，若情況嚴(yán)重，則可能要求該機(jī)構(gòu)或項目停止招生或停止辦學(xué)活動。

教育部門特別“關(guān)注”外國教育機(jī)構(gòu)“連鎖店”辦學(xué)情況。在實(shí)踐中，若某一外國教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)在中國境內(nèi)開展了2個以上中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或5個以上中外合作辦學(xué)項目，則該外國教育機(jī)構(gòu)應(yīng)就新申報的任何機(jī)構(gòu)和項目提供排他性保證材料或提供其實(shí)質(zhì)性輸入機(jī)構(gòu)、項目教育資源的支持性材料。

各地教育部門更是在教育部原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，普遍細(xì)化了中外合作辦學(xué)申報的要求。以江蘇省為例，江蘇省教育廳要求新設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的中方原則上為985工程、211工程重點(diǎn)建設(shè)高校，外方為世界一流大學(xué)；新設(shè)立的不具有法人資格中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的中方原則上為985工程、211工程重點(diǎn)建設(shè)高校，外方原則上應(yīng)為世界排名前200位的大學(xué)或?qū)W科專業(yè)排名世界前100位的高校；而新設(shè)立的中外合作辦學(xué)項目的外方須為同層次具有相對優(yōu)質(zhì)教育資源的高校。在實(shí)踐中，由于上述要求的措辭有一定的釋義空間，因此留給了中外合作辦學(xué)者一定的靈活度。此外，江蘇省教育廳還要求同一外國教育機(jī)構(gòu)在江蘇省內(nèi)的中方合作院校不得超過兩所，且合作專業(yè)不得重復(fù)；而中方教育機(jī)構(gòu)一個專業(yè)職能與一個外方教育機(jī)構(gòu)開展合作。

 

結(jié)語

 

只有專業(yè)的體育仲裁法庭才能在考慮體育特殊性的情況下，公平、公正、高效地解決體育糾紛。而目前國內(nèi)缺少一個兼具獨(dú)立性和專業(yè)性的體育糾紛解決機(jī)構(gòu)，因此體育糾紛的解決往往缺乏公開性和透明性，也就難以讓整個社會滿意。

目前，國家體育總局在積極調(diào)研和探討如何建立國內(nèi)體育仲裁。國內(nèi)體育仲裁的建立，需要準(zhǔn)備、探討和研究的問題涉及方方面面。其中制度建設(shè)及案例法積累是重中之重。

CAS作為世界上最權(quán)威的國際體育仲裁機(jī)構(gòu)，是體育法學(xué)的創(chuàng)立者和踐行者，在30年的發(fā)展歷程中積累了大量的體育法學(xué)知識和案例。這些知識和案例，是世界上最權(quán)威的體育法學(xué)專家們智慧的結(jié)晶，非常值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

2012年，CAS上海聽證中心的建立，為中國體育法學(xué)與國際體育仲裁院建立了直接紐帶。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一平臺，加強(qiáng)與國際體育仲裁院在制度層面及知識層面的交流和溝通，拓寬體育法學(xué)研究領(lǐng)域，深化案例法研究，為建立國內(nèi)體育仲裁、廣泛實(shí)踐體育法，打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。