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企業(yè)在工業(yè)用地出讓活動中應注意的法律風險

2013年第02期    作者:汪 東    閱讀 12,310 次

當前，全國各地的工業(yè)區(qū)或開發(fā)區(qū)招商力度正逐漸加大，在各類主題招商活動中，地產(chǎn)招商，即以向企業(yè)出讓工業(yè)用地的方式進行招商的比重較大，而上海的國有工業(yè)企業(yè)在向二三線城市梯度轉(zhuǎn)移過程中也需要大量購入工業(yè)用地。鑒此，作為擬通過出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)，對于工業(yè)用地出讓中的法律風險應有比較全面的認識，以做到盡量規(guī)避法律風險，掃清法律障礙，便于順利地取得自己需要的土地，縮短開發(fā)建設(shè)周期，節(jié)約生產(chǎn)成本。

        隨著我國相關(guān)政府部門對土地進行調(diào)控的一系列政策法規(guī)的出臺，通過協(xié)議出讓方式獲得工業(yè)用地將成為歷史，招標拍賣掛牌將成為獲得工業(yè)用地的主要手段。但由于我國各地的土地政策、土地管理和調(diào)控的執(zhí)法不力及缺乏強有力的監(jiān)督等因素，使工業(yè)用地出讓蘊藏著巨大的法律風險?，F(xiàn)結(jié)合律師實務，對工業(yè)用地出讓過程中涉及法律風險較大的五個主要法律問題進行分析。

　　

　　一、擬通過出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)應對項目土地的位置進行合法性審查

　　由于大多數(shù)工業(yè)用地都集中在工業(yè)區(qū)或者開發(fā)區(qū)，這就使得擬通過出讓方式獲得工業(yè)用地的企業(yè)（以下簡稱擬用地人）應當首先明確所涉及的工業(yè)區(qū)或者開發(fā)區(qū)是經(jīng)過哪一級政府批準設(shè)立的。

　　根據(jù)國務院相關(guān)規(guī)定，設(shè)立各類開發(fā)區(qū)，實行國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級審批制度。省、自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府不得審批設(shè)立各類開發(fā)區(qū)。

　　設(shè)立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)的審批權(quán)在國務院。凡要興辦上述各類開發(fā)區(qū)的，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院主管部門應認真做好前期規(guī)劃和可行性研究的指導工作，并向國務院申報。

　　為吸收外資興辦工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國際旅游業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)本地區(qū)的資源情況、實際需要和條件，批準設(shè)立少量省級開發(fā)區(qū)（旅游度假區(qū)），在現(xiàn)有權(quán)限范圍內(nèi)制定有關(guān)優(yōu)惠政策，并報國務院備案。但各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)，不得沿用國務院批準設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)的名稱和政策。

　　綜上，具有合法地位的開發(fā)區(qū)必須是經(jīng)省級人民政府或國務院批準設(shè)立的。而其他政府機構(gòu)，如縣級市、區(qū)政府或者鎮(zhèn)政府批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)，盡管也冠以開發(fā)區(qū)的名稱，實際上無法享受國家或者省級政府給予的稅收等優(yōu)惠政策。

　　另外，由于許多省級開發(fā)區(qū)已經(jīng)開發(fā)多年，原經(jīng)正式批準的開發(fā)區(qū)用地范圍內(nèi)的土地已經(jīng)基本用完。有的政府為了招商引資，在未經(jīng)原批準機構(gòu)批準的情況下就擅自擴大開發(fā)區(qū)的范圍。從法律上而言，這些擅自擴大的開發(fā)區(qū)范圍是不具有合法法律地位的。

　　

　　二、擬用地人應對項目土地是否符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃進行審查

　　（一）土地利用總體規(guī)劃

　　根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分未農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)國務院的規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年。

　　擬用地人應當核實該項目土地是否在有效的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地范圍內(nèi)，對從土地管理部門取得土地利用總體規(guī)劃文件也必須進行合法性審查。

　　擬用地人準備在一個地區(qū)投資建廠時，首先應當取得該地區(qū)省級、市級、縣級、甚至鄉(xiāng)級的《土地利用總體規(guī)劃》，現(xiàn)在生效的省級《土地利用總體規(guī)劃》大部分均為1997年至2010年的規(guī)劃。

　　如《1997-2010年上海市土地利用總體規(guī)劃》中對土地利用分區(qū)進行了明確的規(guī)劃：

        土地利用分區(qū)面積表（單位：平方公里）

　　另外，各地區(qū)在《土地利用總體規(guī)劃》中對于該地區(qū)的地理位置、氣候特點、區(qū)位特點、土地利用戰(zhàn)略思路均作了具體闡述，這對于擬用地人而言是非常有價值的信息。

　?。ǘ╆P(guān)于城市規(guī)劃

　　審查城市規(guī)劃的目的是確定擬出讓地塊是否符合工業(yè)用地或倉儲用地等項目用地的用途。通常情況下需要通過當?shù)氐某鞘幸?guī)劃行政管理部門才能獲得該項目土地的城市規(guī)劃文件。

　　城市規(guī)劃一般分總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，大城市、中等城市為了進一步控制和確定不同地段的土地用途、范圍和容量，協(xié)調(diào)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，也編制分區(qū)規(guī)劃。

　　城市總體規(guī)劃內(nèi)容一般包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設(shè)標準和定額指標，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項建設(shè)的總體部署、城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項專業(yè)規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃。

　　城市詳細規(guī)劃應當包括：規(guī)劃地段各項建設(shè)的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標，總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃。

　　擬用地人應重點核查分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃。

　　根據(jù)我國《城市規(guī)劃法》的規(guī)定，城市規(guī)劃事項分級審批，城市規(guī)劃必須履行編制和審批的法律程序才能生效。

　　直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報國務院審批。

　　省和自治區(qū)人民政府所在地城市、城市人口在一百萬以上的城市及國務院指定的其他城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。

　　省、自治區(qū)人民政府和直轄市以外的設(shè)市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其中市管轄的縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。

　　其他建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報縣級人民政府審批。

　　城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意。

　　城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批；城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批。編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。

　　擬用地人要特別注意城市規(guī)劃的審批機構(gòu)及程序是否符合《城市規(guī)劃法》的規(guī)定。

　

　

　　三、擬用地人應審查該項目土地是否經(jīng)過了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的合法程序

　　擬用地人需要了解項目土地是屬于國有建設(shè)用地還是屬于農(nóng)用地。如果已經(jīng)屬于國有建設(shè)用地，應當向當?shù)氐耐恋毓芾聿块T取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的政府批文，并根據(jù)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的地塊面積以及我國法律所規(guī)定的審批權(quán)限來審查其合法性。

　　根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目及國務院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準。前述以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

　　征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的及其他土地超過七十公頃的，由國務院批準；征收前述規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。如果項目土地依然為農(nóng)用地，則必須在辦理完畢農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用手續(xù)后才能進行土地出讓。此時就需要了解農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，如果項目土地無法取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，則農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用手續(xù)根本無法辦理。

　　另根據(jù)國務院2006年8月31日發(fā)布的《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。

　　

　　四、擬用地人應注意項目土地的出讓方式

　　2006年8月31日，國務院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》第五條規(guī)定：工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓。

　　2006年11月份，國土資源部土地利用司的有關(guān)負責人表示，各地要消除等待觀望情緒，全面推進工業(yè)用地招拍掛。

　　2007年4月份，國土資源部監(jiān)察部又出臺《關(guān)于落實工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》，進一步推進工業(yè)用地招拍掛工作。

　　鑒此，全國各地紛紛推進工業(yè)用地招拍掛，上海在2007年4月27日公布2007年國有土地使用權(quán)掛牌出讓第1號公告，推出45幅地，其中工業(yè)用地占到34幅。

　　擬用地人應當向當?shù)氐耐恋毓芾聿块T了解當?shù)毓I(yè)用地出讓的方式是掛牌、招標還是拍賣。并應對招拍掛的程序、項目土地的規(guī)劃條件、參與競買的公司的條件等問題進行詳細了解。如果招拍掛的程序已經(jīng)開始，則需要從組織招拍掛的單位索取招拍掛公告、招拍掛須知、成交確認數(shù)、出讓合同范本等一系列文件。

　　

　　五、擬用地人應了解項目土地所在地的土地出讓最低價和基準地價及調(diào)整政策

　?。ㄒ唬┳畹蛢r標準

　　2006年12月23日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于實施〈全國工業(yè)用地出讓最低價標準〉的通知》，制訂了統(tǒng)一的《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，已于2007年1月1日開始實施。在2009年5月11日之前，凡是低于國土資源部的標準的基準地價和出讓最低價都是無效的。

　　（二）最低價標準下調(diào)政策

　　2009年5月11日，國土資源部又出臺《國土資源部關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標準實施政策的通知》，旨在適當調(diào)整《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》實施政策，解決地價政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合、地價在促進土地節(jié)約集約利用等方面的作用等，逐步建立相對靈活、差別化的地價管理政策，進一步發(fā)揮其“有保有壓、區(qū)別對待”的作用，服務于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平的宏觀調(diào)控目標，從而更好地落實黨中央、國務院關(guān)于擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策，促進工業(yè)用地的利用方式向政府調(diào)控目標的轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、對各?。▍^(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應標準的70%執(zhí)行。

　　2、以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應標準的70%執(zhí)行。

　　3、對中西部地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的國有未利用地，且土地前期開發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應標準的15%執(zhí)行。

　　故擬用地人需要從當?shù)貒临Y源部門取得當?shù)氐某鲎屪畹蛢r和基準地價的文件，將其與國土資源部的標準進行核對比較，并對照下調(diào)政策，做出最終決策?！?/span>