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論環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)在政府法律顧問中的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

2020年第01期    作者:文│王雷 易千    閱讀 6,816 次

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“普遍建立法律顧問制度”，隨后十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》等文件為政府法律顧問制度的建立和發(fā)展指明方向，黨的十九大更是做出了深化依法治國(guó)實(shí)踐的重大決策部署。新時(shí)代背景下，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為法治政府建設(shè)中舉足輕重的環(huán)節(jié)，環(huán)保合規(guī)也成為政府法律顧問不可或缺的全新業(yè)務(wù)類型。如何在政府法律顧問服務(wù)中構(gòu)建和優(yōu)化環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)，以專業(yè)服務(wù)大局、助力法治政府建設(shè)，生態(tài)環(huán)境律師大有可為。

 

一、政府法律顧問——環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

（一）政府法律顧問現(xiàn)狀

根據(jù)近三年來（2016—2018），中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書：中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》顯示，目前我國(guó)政府法律顧問主要存在形式主義、發(fā)揮作用有限、運(yùn)行機(jī)制待完善等問題。

由此可見，目前政府法律顧問制度雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有形覆蓋，但達(dá)到政府法律顧問的有效覆蓋尚有一段距離。究其原因，政府法律顧問對(duì)專業(yè)化的需求已經(jīng)顯現(xiàn)，但法律服務(wù)市場(chǎng)尚未有效響應(yīng)。

（二）環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的重要工作職責(zé)，也是政府重大行政決策和立法行為的重要考量指標(biāo)，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)更是納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系。因此，環(huán)保合規(guī)是依法行政的重要內(nèi)容，政府對(duì)該專業(yè)領(lǐng)域的需求顯而易見。

放眼國(guó)內(nèi)政府法律顧問市場(chǎng)，具有生態(tài)環(huán)境資源法專業(yè)知識(shí)并從事相關(guān)業(yè)務(wù)的律所和律師數(shù)量屈指可數(shù)，法律服務(wù)市場(chǎng)可供選擇空間小。而從政府聘請(qǐng)法律顧問的角度來說，法律顧問團(tuán)成員往往側(cè)重于行政法相關(guān)領(lǐng)域或者綜合業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的律師、專家，尚未特別關(guān)注在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域具有專長(zhǎng)的律師?；陔p方面原因，環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)作為專業(yè)性極強(qiáng)的新興法律服務(wù)領(lǐng)域，在政府法律顧問市場(chǎng)尚未有效激活。

二、環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)在新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

（一）黨和國(guó)家政策方針提出污染防治要求

黨的十九大報(bào)告對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展給予了高度重視，生態(tài)文明體制改革實(shí)現(xiàn)重大突破，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展迎來了新的戰(zhàn)略機(jī)遇，污染防治成為新時(shí)代打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要使命。隨著生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度全面建立，政府決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)成為政府工作的重要內(nèi)容之一，這對(duì)政府法律顧問服務(wù)內(nèi)容提出了全新要求。

2019年政府工作報(bào)告中更是進(jìn)一步明確了加強(qiáng)污染防治和生態(tài)文明建設(shè)，大力推動(dòng)綠色發(fā)展的工作任務(wù)，而這一領(lǐng)域的法律服務(wù)市場(chǎng)尚處孕育階段，這對(duì)從事政府法律顧問服務(wù)的律師而言是新的機(jī)遇，也是新的挑戰(zhàn)。

（二）史上最嚴(yán)法律法規(guī)相繼出臺(tái)，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航

自2015年“史上最嚴(yán)”《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施起，我國(guó)出臺(tái)及修訂了一系列環(huán)保法律法規(guī)，如土壤污染防治法、大氣污染防治法、水污染防治法等，在打擊環(huán)境違法犯罪方面力度空前。

2018年1月，全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭(zhēng)到2020年在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

2018年最高人民法院工作報(bào)告指出，司法服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)，出臺(tái)為長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法保障等意見，制定環(huán)境公益訴訟等司法解釋，審結(jié)環(huán)境民事案件48.7萬件，堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。依法審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1.1萬件、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件1383件、社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件252件。江蘇、浙江、貴州等法院探索實(shí)施環(huán)境修復(fù)司法舉措，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)等。

上述一系列法律法規(guī)、司法解釋和制度舉措都表明了我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的決心，也對(duì)法治政府建設(shè)中的環(huán)保合規(guī)工作提出了更高要求。

（三）環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制

2018年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，明確環(huán)境保護(hù)落實(shí)黨政主體責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，環(huán)保合規(guī)已經(jīng)成為政府決策合規(guī)，構(gòu)建法治政府中至關(guān)重要的一環(huán)。

三、環(huán)保合規(guī)與政府法律顧問業(yè)務(wù)融合的兩個(gè)“支撐”

政府法律顧問在推進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府的進(jìn)程中要充分發(fā)揮作用，就要順應(yīng)新時(shí)代要求，在新形勢(shì)下積極轉(zhuǎn)型，謀求發(fā)展，注重深度化的專業(yè)發(fā)展。有志從事環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)和具有生態(tài)資源環(huán)境法背景的專業(yè)律師應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)代機(jī)遇，積極推進(jìn)環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)融入政府法律顧問，服務(wù)法治政府。同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)重視環(huán)保合規(guī)，為具有相關(guān)業(yè)務(wù)專長(zhǎng)的法律顧問更好地參與政府決策、進(jìn)行合規(guī)性審查、提供法律意見等履職行為提供有利平臺(tái)，通過政府和律師之間的良性互動(dòng)，共同推動(dòng)環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)的發(fā)展和法治政府建設(shè)。

（一）律所環(huán)保合規(guī)專業(yè)化建設(shè)——基礎(chǔ)支撐

1. 提高政治覺悟和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，盡職履責(zé)

目前部分在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域具有專長(zhǎng)的律師個(gè)人或者專業(yè)團(tuán)隊(duì)，多將業(yè)務(wù)重心放在商事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，將環(huán)保合規(guī)作為上市公司的配套法律服務(wù)。要將環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，融入政府法律服務(wù)，相關(guān)從業(yè)律師應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變觀念，注重大局意識(shí)的培養(yǎng)，不斷提高政治覺悟和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，為政府重大行政決策和立法行為提供專業(yè)法律顧問服務(wù)，該項(xiàng)法律服務(wù)本身肩負(fù)了服務(wù)人民、服務(wù)社會(huì)公共利益的重要使命。

2.建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，注重精細(xì)化分工

隨著政府法律事務(wù)類型的增多，律師個(gè)人具有專業(yè)上的局限性，傳統(tǒng)單打獨(dú)斗的方式很難適應(yīng)新形勢(shì)下政府法律顧問的要求，加上環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)作為新興業(yè)務(wù)尚處起步階段，發(fā)展還不夠成熟。因此，以律所為單位組建專業(yè)的政府法律顧問環(huán)保合規(guī)團(tuán)隊(duì)，在人員配比上注重專業(yè)類型的進(jìn)一步細(xì)分及環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)與政府需求的有效結(jié)合等因素，以團(tuán)隊(duì)協(xié)作的方式迎合政府對(duì)于環(huán)保合規(guī)的多樣化需求，提供深度法律服務(wù)。

3.優(yōu)化工作方法，深度參與，注重效率

改變傳統(tǒng)落后的工作方法，充分使用大數(shù)據(jù)分析、法律法規(guī)更新庫(kù)、案例檢索、電子建檔、文件在線即時(shí)傳輸?shù)痊F(xiàn)代化的工作方法，提高工作效能，為環(huán)保合規(guī)法律意見提供充分的論證依據(jù)。同時(shí)，電子化信息化的工作方法也能夠完整記錄工作流，確保工作留痕，便于日后檢索查找，避免以往紙質(zhì)存檔易遺失、毀損的風(fēng)險(xiǎn)。利用大數(shù)據(jù)檢索全國(guó)范圍內(nèi)政府環(huán)保合規(guī)的優(yōu)秀案例，結(jié)合地方實(shí)際加以完善，優(yōu)化服務(wù)水平。

4.加強(qiáng)學(xué)習(xí)和交流，注重知識(shí)管理

由于目前政府法律顧問環(huán)保合規(guī)全國(guó)范圍內(nèi)尚處探索階段，閉門造車顯然不如博采眾長(zhǎng)。一方面通過與全國(guó)各地從事環(huán)保合規(guī)相關(guān)領(lǐng)域人員的溝通交流，學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的前沿動(dòng)態(tài)和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、做法，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際加以優(yōu)化運(yùn)用；另一方面注重對(duì)環(huán)保合規(guī)的知識(shí)管理，逐步形成團(tuán)隊(duì)動(dòng)態(tài)化、體系化的專業(yè)知識(shí)管理模式。

（二）政府重視并為環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造條件——保障支撐

1.建立公開、透明、合理的選聘制度

環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)市場(chǎng)份額低，相關(guān)從業(yè)律師與其他較為成熟業(yè)務(wù)領(lǐng)域的從業(yè)律師相比，社會(huì)影響力明顯不足。探索合理的政府法律顧問選聘制度，以專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量選任和評(píng)價(jià)政府法律顧問，通過公開競(jìng)爭(zhēng)的方式，讓思想道德水平高、真正有實(shí)力、有業(yè)績(jī)、有口碑的律師成為政府法律顧問，優(yōu)化政府法律顧問質(zhì)量，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境律師的創(chuàng)造力和能動(dòng)力，助力法治政府建設(shè)。

2.注重專業(yè)化分工，把握新時(shí)代法律服務(wù)新形勢(shì)

根據(jù)近年來政府工作報(bào)告反映的政府工作內(nèi)容，政府職能轉(zhuǎn)變，工作涉及的領(lǐng)域眾多，不同領(lǐng)域涉及的法律服務(wù)專業(yè)不同，需求也不同。本文提及的政府決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)法律服務(wù)就是專業(yè)分工細(xì)化后衍生的業(yè)務(wù)類型，對(duì)于法治政府的建設(shè)必不可少。因此，政府在選聘法律顧問時(shí)，要充分考慮法律顧問的專業(yè)化分工問題，重視環(huán)保合規(guī)對(duì)于政府依法行政的重要性，確保專業(yè)的事由專業(yè)的人做，讓政府法律顧問起到實(shí)質(zhì)性作用。

3.制定合理的法律顧問考核制度，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障

規(guī)范政府法律顧問管理，制定科學(xué)的考核制度，根據(jù)提供法律服務(wù)的專業(yè)水準(zhǔn)、工作量、工作反饋效率、取得的社會(huì)效果等多方面進(jìn)行考核，對(duì)于在環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域表現(xiàn)突出的政府法律顧問，予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，提高政府法律顧問的工作積極性和工作熱情，為相關(guān)從業(yè)律師樹立榜樣。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)保障方面，綜合需完成工作的數(shù)量、難度等因素，結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格，合理確定負(fù)責(zé)環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)政府法律顧問的報(bào)酬，納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算，確保專款專用，足額保障。

四、環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)對(duì)政府法律顧問律師專業(yè)的新要求

律師作為政府法律顧問的重要角色，如何抓住機(jī)遇，通過環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)，服務(wù)法治政府建設(shè)，是致力于從事生態(tài)環(huán)境法律服務(wù)的專業(yè)律師今后發(fā)展的重要方向。

（一）熟練掌握環(huán)保法律法規(guī)，動(dòng)態(tài)更新法規(guī)庫(kù)

自黨的十八以來，生態(tài)文明建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的突出位置，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)不斷出臺(tái)和修訂，我國(guó)環(huán)境法律制度框架已經(jīng)基本形成，門類越來越齊全，結(jié)構(gòu)也越來越完整。由于環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)還是新興事物，因此首先要系統(tǒng)學(xué)習(xí)并熟練掌握環(huán)保法律法規(guī)。要建立并及時(shí)更新法規(guī)庫(kù)，掌握環(huán)保法律法規(guī)的最新動(dòng)態(tài)和政策走向。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高意識(shí)

作為政府法律顧問應(yīng)當(dāng)通過對(duì)政府機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人員和法制宣傳人員進(jìn)行培訓(xùn)的方式，提高行政人員的環(huán)保合規(guī)意識(shí)。在環(huán)保黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)的背景下，強(qiáng)化行政負(fù)責(zé)人員的問題與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、主體責(zé)任意識(shí)，督促其做出行政決策時(shí)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，行政人員環(huán)保合規(guī)意識(shí)的提高，也有助于政府法律顧問工作的開展，提高環(huán)保合規(guī)法律意見的受重視程度。

（三）充分利用大數(shù)據(jù)，結(jié)合地方實(shí)際制定政府環(huán)保違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)清單

大數(shù)據(jù)時(shí)代，全國(guó)各地方政府出臺(tái)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件、行政違法和行政問責(zé)案例都可以通過大數(shù)據(jù)分析的方式，歸納出具有典型意義的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確政府機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和預(yù)防機(jī)制，結(jié)合地方實(shí)際情況加以應(yīng)用，制作相應(yīng)的環(huán)保違規(guī)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)清單，用于行政機(jī)關(guān)環(huán)保法律風(fēng)險(xiǎn)的自查與內(nèi)控，即在政府信息公開、行政許可、行政復(fù)議、對(duì)規(guī)范性文件和政府重大決策進(jìn)行環(huán)保合規(guī)審查等個(gè)環(huán)節(jié)中，可以由政府及相關(guān)部門對(duì)照環(huán)保違規(guī)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行自查。在制作環(huán)保違規(guī)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)以司法審查標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，確保政府行政行為經(jīng)得起司法檢驗(yàn)，做好事前的訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范。同時(shí)，環(huán)保違規(guī)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)清單應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀情況和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)動(dòng)態(tài)更新、及時(shí)調(diào)整，確保環(huán)保合規(guī)工作符合實(shí)際，有的放矢。

（四）提高環(huán)保合規(guī)法律意見的精準(zhǔn)度

在政府制定行政決策和規(guī)范性文件的過程中，政府法律顧問的法律意見應(yīng)當(dāng)起到重大風(fēng)險(xiǎn)防火墻的作用。政府法律顧問應(yīng)當(dāng)提高法律意見的準(zhǔn)度、精度，為政府提供有價(jià)值、準(zhǔn)確、可信的法律意見，使政府行為更加規(guī)范，符合環(huán)境法律法規(guī)和法治政府建設(shè)的要求。

（五）環(huán)保合規(guī)性審查應(yīng)貫穿行政行為始終，工作留痕

環(huán)保合規(guī)性審查與一般合規(guī)性審查不是相互獨(dú)立的關(guān)系，而是包含與被包含的關(guān)系，其特殊性表現(xiàn)在專業(yè)領(lǐng)域不同，共性則表現(xiàn)在環(huán)保合規(guī)性審查也應(yīng)當(dāng)貫穿行政行為始終，在事前預(yù)防、行為管制和事后救濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能充分發(fā)揮作用，對(duì)于決策執(zhí)行過程也要跟進(jìn)監(jiān)督。

環(huán)保合規(guī)性審查貫穿行政行為始終，要求政府法律顧問對(duì)于環(huán)保合規(guī)審查工作中所依據(jù)的證據(jù)材料、會(huì)議紀(jì)要、規(guī)范性文件的歷次修改稿、依據(jù)的上位法規(guī)定等工作全過程進(jìn)行統(tǒng)一建檔，對(duì)各工作階段及時(shí)總結(jié)，確保法律意見隨時(shí)經(jīng)得起復(fù)查和檢驗(yàn)。

環(huán)保合規(guī)業(yè)務(wù)作為政府法律顧問的新興領(lǐng)域，對(duì)于律師來說是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)，熟練掌握生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和相關(guān)政策，積累大量案例的司法裁判觀點(diǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)防范策略，不斷改進(jìn)工作方式和工作方法，提高工作效能，才能把握機(jī)遇，在新時(shí)代的政府法律顧問環(huán)保合規(guī)領(lǐng)域發(fā)揮律師智囊團(tuán)的作用，助力“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，為建設(shè)法治政府貢獻(xiàn)力量。

 

王雷江西理公律師事務(wù)所主任，江西省律師協(xié)會(huì)常務(wù)理事、贛州市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，贛州仲裁委員會(huì)仲裁員業(yè)務(wù)方向：環(huán)境資源法、公司法務(wù)與破產(chǎn)、民商事合同糾紛

 

易千

江西理公律師事務(wù)所律師

業(yè)務(wù)方向：環(huán)境資源法、民商事合同糾紛