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《行政訴訟法司法解釋》對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的影響

2018年第08期    作者:文│盧意光    閱讀 7,846 次

2018年2月8日，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》正式施行，該司法解釋共163個條文，相比2000年、2015年的司法解釋，更加詳細、具體。監(jiān)督行政機關依法行使職權，依法行政,是行政訴訟法及其司法解釋立法目的之一。那么，該司法解釋對于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，會產(chǎn)生哪些影響呢？衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，該如何應對《行政訴訟法司法解釋》所帶來的變化？本文嘗試對此進行討論，以期拋磚引玉。

一、行政執(zhí)法人員出庭應充分準備

《行政訴訟法司法解釋》第41條、第44條，都提到行政執(zhí)法人員出庭，可以是原告或者第三人要求，也可以是人民法院要求。作為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，從執(zhí)法工作一開始，就應當為今后可能出庭接受詢問做好充分準備。

根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)則》，行政執(zhí)法人員是以證人的身份出庭作證，應當回答法庭關于案件事實的提問。證人證言作為一種言詞證據(jù)，其最根本的特征是：“以口頭陳述的方式來表達一定的思想或行為，并以此內(nèi)容以及語言表達過程中的各種信息來證明案件事實，或影響法官對案件事實真?zhèn)芜M行判斷的心證。”因此，這就要求行政執(zhí)法人員對于案件非常熟悉，即便卷宗已經(jīng)歸檔，依然需要在開庭前充分準備，回憶案件處理過程，否則可能很難應對法庭的詢問。

除此以外，針對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法特點，筆者建議：

（一）應將如何出庭接受詢問納入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的常規(guī)培訓課程

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與其他部門執(zhí)法的重要區(qū)別，就在于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作具有非常明顯的專業(yè)性。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，可能面臨大量專業(yè)設備、專業(yè)人員、專業(yè)操作中的專業(yè)問題，因此，在出庭應訴時，需要對專業(yè)問題進行解釋，以便法庭充分理解并準確審查。

鑒于執(zhí)法人員個人法律知識、表達能力、心理素質(zhì)、專業(yè)基礎等存在差異，而這些都可能影響出庭效果。因此，有必要對于所有執(zhí)法人員進行常規(guī)培訓，使執(zhí)法人員對出庭目的、出庭形式等方面有必要了解。同時，出庭應訴的常規(guī)培訓，對于提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和證據(jù)意識，也有非常積極的意義。

（二）出庭接受詢問時，對超出專業(yè)范圍的問題應借助外部力量予以補充

如上所述，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的顯著特點就是其高度的專業(yè)性，比如查處醫(yī)療事故案件過程中，就可能面臨大量的醫(yī)學專業(yè)名詞、專業(yè)術語以及專業(yè)知識。

一般情況下，對于專業(yè)問題，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，會通過鑒定機構(gòu)出具鑒定意見，如醫(yī)療事故技術鑒定等，來作為執(zhí)法依據(jù)。在執(zhí)法人員出庭接受詢問時，可能需要執(zhí)法人員對為何將這些鑒定意見作為證據(jù)進行解釋，甚至對鑒定意見的內(nèi)容進行說明。

如果法庭的提問涉及到非常專業(yè)的問題，執(zhí)法人員自身知識結(jié)構(gòu)有限，或并未涉及相關專業(yè)領域，無法準確說明。這種情況下，不應勉強解釋，應告知法庭單獨將這些問題進行羅列，交由專門的人員及機構(gòu)進行解釋。

二、保證現(xiàn)場筆錄的合法性和真實性

現(xiàn)場筆錄，是我國《行政訴訟法》中獨有法定證據(jù)種類。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》，行政執(zhí)法人員出庭，任務之一就是說明現(xiàn)場筆錄的合法性和真實性。對現(xiàn)場筆錄的合法性和真實性進行說明的前提，就是現(xiàn)場筆錄制作本身要合法真實。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中，如何充分把握衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點，進一步提高現(xiàn)場筆錄的制作水平，確保其合法性和真實性，值得所有執(zhí)法人員高度重視。

（一）現(xiàn)場筆錄要客觀全面，不加入主觀判斷

現(xiàn)場筆錄應當客觀全面地反映現(xiàn)場的情況，包含時間、地點、事件、執(zhí)法人員以及當事人簽名等基本要素，不能加入任何主觀判斷和評論，更不能帶有感情色彩。在記錄或者調(diào)查取證時，行政執(zhí)法人員容易帶著主觀好惡、主觀目的，有傾向性地收集案件證據(jù)。例如只收集當事人的違法證據(jù)，而不收集當事人具有從輕、減輕甚至免于處罰的證據(jù)；只收集當事人在現(xiàn)場對案件事實的供述，而不收集當事人的陳述、申辯等。主觀片面地記錄現(xiàn)場情況，很容易導致現(xiàn)場筆錄的真實性受到質(zhì)疑。

基于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點，在制作現(xiàn)場筆錄過程中，常常會遇到一些專業(yè)問題，執(zhí)法人員需要準確把握如何客觀記錄。如在查處非法行醫(yī)案件中，當事人的違法行為是否構(gòu)成診療活動，就是一個專業(yè)判斷問題，一般在現(xiàn)場筆錄中不宜進行直接判斷，而是直接將其行為，如查體、開具處方等活動客觀記錄，在證據(jù)收集完畢后，再行分析判斷；另外，對于現(xiàn)場物品，是否屬于藥品、醫(yī)療器械，也存在專業(yè)判斷問題。很多情況下，并非一目了然，需要根據(jù)具體情況具體分析。而且這種判斷直接影響案件的處理走向。因此，在制作現(xiàn)場筆錄時，應全面記錄現(xiàn)場物品的品名、產(chǎn)地、型號等客觀信息，至于是否屬于藥品、醫(yī)療器械，待收集完畢后另行判斷。

（二）現(xiàn)場筆錄應當與其他證據(jù)相互補充、印證

基于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性特點，現(xiàn)場筆錄往往很難單獨完成記錄現(xiàn)場客觀情況的使命。而且，現(xiàn)場筆錄究其制作方式、證明對象，亦或是審查模式，均能發(fā)現(xiàn)“人證”的痕跡，是基于制作人主觀認識的基礎上而形成的證據(jù)材料。伴隨著行政相對人程序主體地位的強化和法治意識的增強，認為現(xiàn)場筆錄當然具有較高證明力的慣性思維，越來越受到檢視。同時，行政執(zhí)法的科技投入以及科技含量的日益提高，也呼吁行政執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的“筆錄”為中心到以“物證”為中心。因此，在現(xiàn)場筆錄制作之外，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，還要注重現(xiàn)場筆錄與其他證據(jù)（如拍照、錄像、及時詢問當事人、證人等方式）之間的相互補充，以及相互印證。 

三、主動排除“非法手段取得的證據(jù)”

對于“非法手段取得的證據(jù)”，《行政訴訟法司法解釋》進行了明確。行政訴訟法規(guī)定，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。在行政執(zhí)法領域，如何認定和處理“非法手段取得的證據(jù)”，值得我們討論。

筆者認為，對于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領域討論“非法取得的證據(jù)”，應著重關注“引誘性執(zhí)法”所獲取的證據(jù)。

對于“引誘性執(zhí)法”，可以聽到反對和支持兩種截然不同的聲音。反對者認為，其侵犯行政相對人的合法權益，損害了公權力的權威；而支持者認為，如果衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員公開表明身份后對一些隱蔽的違法行為進行查處，勢必會導致違法者以各種手段隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移違法證據(jù)，因而，“引誘性執(zhí)法”有其合理性。

筆者認為，對于“引誘性執(zhí)法”進行評價，應當根據(jù)具體情況進行判斷。對于意圖誘發(fā)型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，筆者認為應當作為“非法取得的證據(jù)”予以排除。但是，對于機會提供型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，筆者認為在一定條件下可以作為證據(jù)使用，因為當事人已經(jīng)存在違法意圖，并準備或正在實施違法行為，執(zhí)法人員僅僅是誘使隱蔽的違法行為現(xiàn)身或暴露。當前，很多違法行為，如非法醫(yī)療美容活動，往往非常隱蔽，特別是在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布非法廣告，以及在黑診所實施醫(yī)療美容行為，對于正常衛(wèi)生監(jiān)管常常采取了很多屏蔽措施，這種情況下，采用必要的手段進行引誘執(zhí)法，可以彌補常規(guī)執(zhí)法手段的不足。對于打擊嚴重違法行為，保護公民生命健康，有積極的社會意義。

當然，即便是機會提供型“引誘性執(zhí)法”，也應當受到嚴格的規(guī)范和管理，防止公權力被濫用。只有對于社會危害較大、違法行為隱蔽、收集證據(jù)困難的違法行為，才可以啟動“引誘性執(zhí)法”；在規(guī)范“引誘性執(zhí)法”上，應當制定審批流程，集體討論決定；具體實施“引誘性執(zhí)法”時，保持必要的限度，防止侵害當事人合法權益；同時，建立監(jiān)督救濟制度，有錯必糾，切實保證公權力的合法合理運用。

盧意光

上海市聯(lián)合律師事務所合伙人，上海律協(xié)醫(yī)藥健康業(yè)務研究委員會主任，上海市法學會生命法學研究會副會長。

業(yè)務方向：醫(yī)藥健康領域。