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臺灣法官選任的“雙軌制”

2014年第08期    作者:蔣惠嶺 楊 奕     閱讀 6,717 次

        臺灣的法官選任制度具有典型的大陸法系特點，與韓國、日本、法國、德國等國比較相似，與大陸地區(qū)也有可比之處。近年來，臺灣在原有法官考訓(xùn)制度的基礎(chǔ)上，加大了從社會上遴選法官的力度，并規(guī)定在10年之內(nèi)達到一定的比例，從而逐漸改變了臺灣法官隊伍的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。本文將簡要介紹臺灣地區(qū)選任法官的兩種基本方式，以期為當(dāng)前大陸地區(qū)法官遴選制度的改革提供借鑒。

      

    一、概述

        （一）“雙軌制”的形成

        與其他大陸法系國家和地區(qū)一樣，臺灣地區(qū)的法官來源以職業(yè)考訓(xùn)后分配任用為主，以法官、檢察官相互調(diào)任及優(yōu)秀律師學(xué)者轉(zhuǎn)任為輔。前者在臺灣已經(jīng)實行了60多年，共培養(yǎng)了4000多名法官、檢察官，為臺灣的法治進程奠定了堅實的人才基礎(chǔ)。為適應(yīng)社會對正義需求的變化，臺灣早在1998年就發(fā)布了《遴選律師、教授、副教授、助理教授轉(zhuǎn)任法院法官審查辦法》，但實際成效很小。為進一步促進法官來源的多元化，2011年7月的《法官法》正式建立了從律師、學(xué)者中遴選法官的法律制度。目前，這種“雙軌制”的法官選任模式在臺灣已經(jīng)確立下來，并將長期發(fā)揮作用。

        （二）“遴選”的特定含義

        在臺灣，“法官遴選”采狹義解釋，專指從律師、現(xiàn)任或曾任檢察官、公設(shè)辯護人、學(xué)者中選拔合格人才擔(dān)任法官的活動。至于通過司法官考試后經(jīng)過職前培訓(xùn)并及格者擔(dān)任法官的情況，不包括在“遴選”之內(nèi)。因此，不宜簡單、籠統(tǒng)地說臺灣的法官都是經(jīng)過“遴選”產(chǎn)生的。

        不同的法官產(chǎn)生機制適用于不同的對象，而這在臺灣統(tǒng)一稱為“法官之進用”。為了便于理解，本文使用了與“進用”意義最為接近的“選任”一詞，包括通過司法官考試的“法官任用”和通過法官遴選委員會進行的“法官遴選”。

      

       二、通過司法官考試并經(jīng)職前培訓(xùn)的法官任用

       通過司法官考試并經(jīng)職前培訓(xùn)的法官任用一直是臺灣法官選任的主要方式。其基本流程是：1、通過司法官考試；2、在法務(wù)部的“司法官學(xué)院”接受為期2年的職前培訓(xùn)；3、培訓(xùn)考查合格者（參考個人志愿）直接分配到法院擔(dān)任候補法官；4、經(jīng)過為期5年的候補法官歷練合格者升任試署法官；5、經(jīng)過1至2年試署法官歷練合格者升任實任法官；6、擔(dān)任實任法官12年以上者可以升任“最高法院”法官。當(dāng)然，在這個過程中，有些人并沒有走到最后階段而中途被淘汰了。

       需要說明的是，由考訓(xùn)渠道任用的法官必須到地方法院任職，而不能直接進入“高等法院”、“最高法院”。但通過遴選渠道產(chǎn)生的法官，則不受此限。

        （一）司法官考試

       根據(jù)臺灣法律規(guī)定，年滿18歲以上、55歲以下的政治、法律、行政各科、系的畢業(yè)生可以參加司法官考試（改革之后與律師考試合并為統(tǒng)一考試，但科目有所區(qū)別）?？荚嚳颇堪ǎ旱谝辉囍械木C合法學(xué)一（憲法、行政法、刑法、刑訴、國際公法、國際私法、法律倫理）；綜合法學(xué)二（民法、民訴法、公司法、保險法、票據(jù)法、強制執(zhí)行法、證券法、法學(xué)英文）以及第二試中的憲法與行政法、民法與民訴法、刑法與刑訴法、商事法、語文等?？荚嚰案裾?，便可以按照事先確定的員額進入司法官學(xué)院進行培訓(xùn)。2012年的考試錄取率為1%（最初報名7366人，最后錄取75人），其中很多考生都是經(jīng)過幾年才考中的。

        （二）為期兩年的職前培訓(xùn)

        1955年建立的司法官訓(xùn)練所（2013年更名為“司法官學(xué)院”）是臺灣法官、檢察官的“搖籃”，幾乎臺灣的所有法官、檢察官都來自這所學(xué)校。該學(xué)院的決策機構(gòu)為司法官培訓(xùn)委員會，由行政、司法、考試三院指派代表組成，“最高法院”院長及“最高檢察署”檢察總長分任委員兼正副召集人，所有委員共同決定司法官培訓(xùn)方針、計劃及其他有關(guān)重要事項。司法官培訓(xùn)委員會的決定交由學(xué)院執(zhí)行。

        為期兩年的司法官職前培訓(xùn)分四個階段進行：第一階段2.5個月，學(xué)員在院內(nèi)1個月進行基礎(chǔ)課程教育，提升學(xué)員的司法價值觀、使命感和責(zé)任感，另外1.5個月到財政稅務(wù)、工程建設(shè)、工商經(jīng)濟等部門實習(xí)，讓學(xué)員了解行政機關(guān)及民營機構(gòu)的運作；第二階段8個月，學(xué)員回到學(xué)院進行司法實務(wù)課程的研習(xí)，由優(yōu)秀法官和檢察官為學(xué)員講授司法實務(wù)課；第三階段為1年，學(xué)員分派至各地法院、檢察署見習(xí)，學(xué)習(xí)審判、檢察等業(yè)務(wù)。實習(xí)分為民事4個月、刑事4個月和檢察業(yè)務(wù)4個月，由資深法官一對一帶教；第四階段為2個月，學(xué)員回學(xué)院進行最后階段的綜合測驗和口試，并完成法律實務(wù)總結(jié)課程，強化學(xué)員的司法綜合實務(wù)操作能力。

        這兩年的職前培訓(xùn)是臺灣法官、檢察官養(yǎng)成中的關(guān)鍵階段，它不僅讓學(xué)員獲得了擔(dān)當(dāng)司法職責(zé)的能力，更重要的是它把法律畢業(yè)生中的最優(yōu)秀者送上司法崗位，并為法官、檢察官獲得高地位、高待遇提供了其他公務(wù)員所不可比擬的正當(dāng)性。

        （三）考評與分配

        在學(xué)員完成兩年的培訓(xùn)后，司法官學(xué)院按照學(xué)員培訓(xùn)期間的總成績進行考評。學(xué)員培訓(xùn)成績分為學(xué)業(yè)成績及品德學(xué)識成績，學(xué)業(yè)成績占80%、品德學(xué)識成績占20%。學(xué)員學(xué)業(yè)成績與品德學(xué)識成績各以100分為滿分，60分及格，不滿60分為不及格。培訓(xùn)成績及格者準(zhǔn)予結(jié)業(yè)，發(fā)給結(jié)業(yè)證書。結(jié)業(yè)學(xué)員由“司法院”及“法務(wù)部”依成績高低，結(jié)合部門需求、學(xué)員志愿，直接分配到各地方法院或檢察署服務(wù)，開始其職業(yè)法官、檢察官的生涯。當(dāng)然，工作分配確定之后，法院還會再分法、檢兩個班進行為期1周的專業(yè)業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)。

        （四）候補法官和試署法官的實授程序

        學(xué)員從司法官學(xué)院分配任用后，先擔(dān)任候補法官或候補檢察官，候補期間為5年。候補期滿經(jīng)審查及格者，定為試署法官，試署期間為一年（律師、學(xué)者等為兩年）。候補期的前兩年只能辦理簡單的司法事務(wù)或作為陪席法官，之后可以辦理獨任裁定案件或簡易程序案件、小額案件。試署法官的辦案范圍比候補法官更大一些。

        對于候補法官、試署法官要進行考核。候補、試署期滿后，報“司法院”送請“司法院”人事審議委員會審查。審查及格者，予以試署、實授；不及格者，應(yīng)于兩年內(nèi)再予考核，報請審查；仍不及格時，停止其候補、試署并予以解職?！八痉ㄔ骸比耸聦徸h委員會對服務(wù)成績進行審查時，應(yīng)征詢法官遴選委員會的意見。根據(jù)法官遴選程序，對于符合遴選資格的人員，在遴選為法官后也要經(jīng)歷候補法官、試署法官的階段。

        成為“實任法官”后，法官才成為一個具有完整審判權(quán)的裁判者。而且，在實行上級法院法官從下級法院法官升遷的臺灣，要成為“最高法院”的法官必須經(jīng)過12年以上實任法官的歷練。

   

       三、通過法官遴選委員會進行的法官遴選

        近年來，臺灣地區(qū)的法院開始從社會各界法律精英中延攬人才。2011年，臺灣《法官法》規(guī)定建立“法官遴選委員會”，專門負責(zé)遴選社會上的法律人才擔(dān)任法官。根據(jù)《法官法》第5條除區(qū)分不同法院法官的任用資格外，還規(guī)定符合一定資格的檢察官、律師、學(xué)者、公設(shè)辯護人、中央研究院研究員、簡任公務(wù)人員等均可以參加法官遴選，進而擴大了法官多元任用的渠道。這一條文雖未明確規(guī)定遴選不同資格者轉(zhuǎn)任法官的比例，但隨著《法官法》的實施，須逐年降低考試進用法官人數(shù)的比例。臺灣“立法院”明確規(guī)定，自《法官法》施行屆滿10年起，考試任用法官占當(dāng)年法官空缺人數(shù)的比例應(yīng)降至20%以下。臺灣“司法院”已于2011年在提報招收特考法官名額時，將需用名額降為50名，同時擴大舉辦律師轉(zhuǎn)任法官的公開考試，加上自行申請轉(zhuǎn)任法官1名，共計錄取23名律師。如此一來，2014年職前研習(xí)期滿后預(yù)估考試及格分配的法官、檢察官調(diào)任的法官及律師轉(zhuǎn)任的法官之比例，約為1∶1∶1，大致呈現(xiàn)出多元進用的格局。

       （一）法官遴選委員會的組成

       臺灣的法官遴選委員會設(shè)在“司法院”，由“考試院”代表、法官代表、檢察官代表、律師代表、學(xué)者及社會公正人士共計19人組成。法官遴選委員會主席由“司法院”院長擔(dān)任，其他委員的名額及產(chǎn)生方式如下：

       1、“考試院”代表2人：由“考試院”推選。

       2、法官代表6人：由“司法院”院長提名應(yīng)選名額3倍的人選，送請“司法院”人事審議委員會從中審定應(yīng)選名額2倍的人選，再交法官票選。

        3、檢察官代表1人：由“法務(wù)部”推舉應(yīng)選名額3倍的人選，送請“司法院”院長從中提名應(yīng)選名額2倍的人選，辦理檢察官票選。

        4、律師代表3人：由律師公會全國聯(lián)合會、各地律師公會分別推舉應(yīng)選名額3倍的人選，送請“司法院”院長從中提名應(yīng)選名額2倍的人選，辦理全國性律師票選。

        5、學(xué)者及社會公正人士共6人：學(xué)者應(yīng)包括法律、社會及心理學(xué)專長者，由“司法院”院長遴聘。

       （二）職責(zé)

        法官遴選委員會的職責(zé)主要有三項：

        1、法官的遴選。臺灣的法官遴選主要存在四種情形：一是檢察官申請調(diào)任；二是公設(shè)辯護人轉(zhuǎn)任；三是律師轉(zhuǎn)任；四是學(xué)者轉(zhuǎn)任。這項職責(zé)是法官遴選委員會最主要的職責(zé)，但通過考試培訓(xùn)分配任用的法官不在此列。

        2、提供“司法院”人事審議委員會為候補、試署法官服務(wù)成績審查的意見。

        3、職務(wù)法庭法官的遴選。

        （三）法官遴選的資格條件

        法院層級不同決定了遴選條件的差異。臺灣《法官法》對“地方法院”、“高等法院”、“高等行政法院”、“最高法院”、“最高行政法院”、公務(wù)員懲戒委員會的法官（委員）的任職條件作了詳細的規(guī)定，但限于篇幅不在此贅述。所涉及的因素主要包括：是否曾任實任法官或?qū)嵢螜z察官，曾任公設(shè)辯護人的年限，曾實際執(zhí)行律師業(yè)務(wù)的年限，在大學(xué)任教的年限、教授科目及專門著作的情況等。

        （四）法官遴選的一般工作程序

        臺灣“司法院”設(shè)法官遴選資格審查小組，審查申請遴選為法官者的資格。審查小組委員由“司法院”秘書長、副秘書長、各廳廳長、人事處處長、委員互推代表二人及“司法院”院長指定的人員兼任，并以“司法院”秘書長為主席。法官遴選委員會遴選法官，應(yīng)審查其操守、能力、身心狀況、敬業(yè)精神、專長及志愿，視缺額情形擇優(yōu)遴選。經(jīng)資格審查合格者，視類別進行筆試、口試、品德審查、征詢意見等，最終由“司法院”向法官遴選委員會提出人選。

        下面就法官的不同來源分別闡述各種遴選程序：

        1、律師轉(zhuǎn)任法官的遴選程序。此類程序分為三種：公開甄試轉(zhuǎn)任；自行申請轉(zhuǎn)任；“司法院”主動推薦轉(zhuǎn)任。曾實際執(zhí)行律師業(yè)務(wù)6年以上，具擬任職務(wù)任用資格者，可以參加“司法院”公開甄試或者自行申請轉(zhuǎn)任法官；曾實際執(zhí)行律師業(yè)務(wù)3年以上且具擬任職務(wù)任用資格者，可以參加“司法院”公開甄試轉(zhuǎn)任法官；曾實際執(zhí)行律師業(yè)務(wù)18年以上，具擬任職務(wù)任用資格，且聲譽卓著或在專業(yè)領(lǐng)域有具體貢獻者，可以經(jīng)“司法院”主動推薦轉(zhuǎn)任法官。

        公開甄試分筆試及口試，各占甄試總分90%及10%。筆試完成后，應(yīng)就筆試及格者辦理下列事項，并根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)提請委員會進行口試：

        一是以適當(dāng)方法公開申請人姓名，由各界于所定期間內(nèi)陳述意見；二是品德調(diào)查，并可函請檢察署、相關(guān)地區(qū)法院、律師公會或其他有關(guān)機關(guān)（構(gòu)）提供品德操守、業(yè)務(wù)能力、社會形象等相關(guān)數(shù)據(jù)；三是基于調(diào)查事實及證據(jù)的必要，可以書面通知申請人陳述意見，并可要求申請人或有關(guān)人員提供必要的文書、資料或物品。

        “司法院”在確定主動推薦人選或認可前項建議人選后，應(yīng)即邀請其轉(zhuǎn)任法官，并于征得同意后請其提出應(yīng)備文件，提交審查小組審查。審查小組審查完成后，“司法院”應(yīng)即提請法官遴選委員會進行遴選。

        2、學(xué)者轉(zhuǎn)任法官的遴選程序。公立或經(jīng)登記注冊的私立大學(xué)、獨立學(xué)院法律學(xué)系或其研究所畢業(yè)，曾任教育部審定合格的大學(xué)或獨立學(xué)院專任教授、副教授或助理教授合計6年以上，講授主要法律科目2年以上，有法律專門著作，具備擬任職務(wù)任用資格，可以自行申請轉(zhuǎn)任法官。

        公立或經(jīng)登記注冊的私立大學(xué)、獨立學(xué)院法律學(xué)系或其研究所畢業(yè)，曾任“教育部”審定合格的大學(xué)或獨立學(xué)院專任教授10年以上，講授主要法律科目5年以上，有法律專門著作，具備擬任職務(wù)任用資格，且聲譽卓著或在法律學(xué)術(shù)領(lǐng)域有具體貢獻者，可以經(jīng)“司法院”主動推薦轉(zhuǎn)任法官。

        “司法院”于受理教授、副教授、助理教授自行申請轉(zhuǎn)任法官的申請后，應(yīng)即將其所提文件提交審查小組審查，并于審查小組審查完成后，就資格審查合格者辦理下列事項：第一，專門著作審查；第二，以適當(dāng)方法公開申請人姓名，由各界于所定期間內(nèi)陳述意見；第三，基于調(diào)查事實及證據(jù)的必要，可以書面通知申請人陳述意見，并可要求申請人或有關(guān)人員提供必要的文書、資料或物品；第四，品德調(diào)查，并可函請檢察署、相關(guān)地區(qū)法院、律師公會或其他有關(guān)機關(guān)（構(gòu)）提供品德操守、業(yè)務(wù)能力、社會形象等相關(guān)數(shù)據(jù)。

        其中，專門著作審查，由“司法院”聘請3名學(xué)者專家為審查委員，以全體委員評定成績總和的平均成績達70分為及格。經(jīng)審查及格者，“司法院”應(yīng)提請法官遴選委員會視缺額情形擇優(yōu)遴選。

        此外，“司法院”可主動推薦資深優(yōu)良專任教授轉(zhuǎn)任法官?！八痉ㄔ骸痹诖_定主動推薦人選或認可所建議人選后，應(yīng)邀請其轉(zhuǎn)任法官，并于征得同意后請其提出應(yīng)備文件，提交審查小組審查。審查小組審查完成后，“司法院”應(yīng)即提請法官遴選委員會進行遴選。

        3、公設(shè)辯護人轉(zhuǎn)任法官的遴選程序。曾任公設(shè)辯護人6年以上，具有任用資格者，可以自行申請轉(zhuǎn)任“高等法院”以下各法院的法官?！八痉ㄔ骸庇谑芾砉O(shè)辯護人自行申請轉(zhuǎn)任法官的申請后，應(yīng)即將其所提文件提交審查小組審查，并于審查小組審查完成后，就資格審查合格者辦理下列事項：第一，書類審查；第二，以適當(dāng)方法公開申請人姓名，由各界于所定期間內(nèi)陳述意見；第三，基于調(diào)查事實及證據(jù)的必要，可以書面通知申請人陳述意見，并可要求申請人或有關(guān)人員提供必要的文書、資料或物品；第四，品德調(diào)查，并可函請檢察署、相關(guān)地區(qū)法院、律師公會或其他有關(guān)機關(guān)（構(gòu)）提供品德操守、業(yè)務(wù)能力、社會形象等相關(guān)數(shù)據(jù)。

        其中，書類審查由“司法院”聘請3名具有8年以上實任法官資格者為審查委員，以全體委員評定成績總和的平均成績達70分為及格。審查及格的，“司法院”應(yīng)提請法官遴選委員會視缺額情形擇優(yōu)遴選。

        4、檢察官轉(zhuǎn)任法官的遴選程序。符合《法官法》規(guī)定條件的曾任檢察官，可以自行申請轉(zhuǎn)任法官?，F(xiàn)職檢察官申請轉(zhuǎn)任法官，由“司法院”函請“法務(wù)部”調(diào)查所屬檢察官轉(zhuǎn)任法官的意愿后，將其所提文件匯報“司法院”辦理。

        “司法院”在受理申請后，應(yīng)即將其所提文件提交審查小組審查，并于審查小組審查完成后，就資格審查合格者辦理下列事項：第一，以適當(dāng)方法公開申請人姓名，由各界于所定期間內(nèi)陳述意見；第二，基于調(diào)查事實及證據(jù)的必要，可以書面通知申請人陳述意見，并可要求申請人或有關(guān)人員提供必要的文書、資料或物品；第三，品德調(diào)查，并可函請檢察署、相關(guān)地區(qū)法院、律師公會或其他有關(guān)機關(guān)（構(gòu)）提供品德操守、業(yè)務(wù)能力、社會形象等相關(guān)數(shù)據(jù)。經(jīng)審查合格者，由“司法院”提請法官遴選委員會視缺額情形擇優(yōu)遴選。

        （五）遴選法官的職前研習(xí)

        經(jīng)遴選為法官者，在任職前應(yīng)當(dāng)參加職前研習(xí)。由“司法院”設(shè)遴選法官研習(xí)委員會，決定研習(xí)方針、研習(xí)計劃及其他有關(guān)研習(xí)重要事項，并由法官學(xué)院執(zhí)行。

        在研習(xí)時間方面，視律師執(zhí)業(yè)時間長短、學(xué)者教學(xué)能力強弱及曾任法官、檢察官任職年限等，分別確定75周或17周的研習(xí)時間，甚至可以免除研習(xí)。

        在研習(xí)內(nèi)容方面，第一階段為法律實務(wù)及相關(guān)理論課程；第二階段為審判實務(wù)實習(xí)；第三階段為綜合研習(xí)并舉行口試。成績評定及格者，即可任職。

   

        四、結(jié)語

        臺灣的法官選任制度是臺灣司法改革取得成功的重要條件。由于歷史原因，臺灣對于公職人員的素質(zhì)要求比較高，而司法官考訓(xùn)制被公認為是培養(yǎng)高素質(zhì)司法人員的成功范例。但是，由于近年來出現(xiàn)的一些與民意相悖的司法裁判引發(fā)了社會對法官選任制度的質(zhì)疑，促使臺灣當(dāng)局加快了多渠道遴選法官的步伐，甚至制定了改變法官選任渠道的10年目標(biāo)。盡管如此，這絲毫不能貶低臺灣司法官考訓(xùn)制度的功績，但同時又要根據(jù)形勢變化、民眾需求對這一制度作相應(yīng)的調(diào)整、補充和完善。而且，臺灣的改革也反映了目前在日本、韓國進行的法官選任制度改革的成果，值得我們研究借鑒?！?span>

        （作者單位：最高人民法院司改辦、中國應(yīng)用法學(xué)研究所）