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律師作為第三方參與 征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作思路

2013年第03期    作者:張善美    閱讀 9,518 次

    不動產(chǎn)征收（動拆遷）業(yè)務(wù)研究委員會是市律協(xié)較為年輕的業(yè)務(wù)研究委員會之一，其職能是以不動產(chǎn)征收與房屋動拆遷法律業(yè)務(wù)為研究領(lǐng)域，致力于推動領(lǐng)域內(nèi)律師的實務(wù)經(jīng)驗交流與理論研究，并通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高專業(yè)律師的業(yè)務(wù)素質(zhì)與服務(wù)能力，實現(xiàn)本市律師在不動產(chǎn)征收與房屋動拆遷領(lǐng)域法律服務(wù)水平的整體優(yōu)化；同時通過開展專業(yè)調(diào)研，就動拆遷法規(guī)政策的制定實施向立法、行政機關(guān)提出意見與建議，為構(gòu)建本市健康、有序、和諧的不動產(chǎn)征收（拆遷）法律秩序服務(wù)。

　　近年來，伴隨著本市城市化建設(shè)取得的矚目成績，同時也產(chǎn)生了不少因征地拆遷所引發(fā)的個體矛盾和群體矛盾，家庭矛盾和社會矛盾，中國式的征地拆遷亦可謂具有時代特色，這是一個“面子”問題、這是一個“尊嚴”問題，這是一個“人權(quán)”問題，借用莎士比亞的一句名言：這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。律師在這個時代，在這個領(lǐng)域當(dāng)大有作為。

　　目前，有越來越多的律師同仁參與到這一領(lǐng)域，從業(yè)務(wù)類型來講主要有三種類型：其一，爭端解決，如：共有產(chǎn)分割的民事訴訟，對征收補償決定不服提起的行政復(fù)議或行政訴訟等；其二，在征收（拆遷）基地提供法律服務(wù)，如：浦東新區(qū)組建律師志愿團進駐世博動遷現(xiàn)場，虹口區(qū)組建律師志愿團深入到虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造項目中等；其三，參與征收（拆遷）信訪矛盾化解暨終結(jié)工作，如：2009年9月，根據(jù)市委、市府的部署，引進上海律師作為第三方參與市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研信訪突出矛盾工作，對涉及11個區(qū)782戶動拆遷信訪積案進行全面核查。

　　今天，我想就第三種業(yè)務(wù)類型，結(jié)合十八大報告精神及我們上海市天一律師事務(wù)所在處理征地（拆遷）信訪矛盾化解工作中的一些經(jīng)驗談?wù)勛约旱捏w會。

　　一、十八大報告關(guān)于創(chuàng)新社會管理，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制精神，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作方向

　　十八大報告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。

       當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要機遇期，也處于社會矛盾凸顯期，以征地拆遷引起的信訪矛盾尤為突出，如何依法公正、及時有效地予以化解，促進社會和諧穩(wěn)定，不僅考驗著政府相關(guān)部門化解矛盾的智慧，也推進著信訪矛盾處理方式的不斷探索。2010年初本所受楊浦區(qū)委、區(qū)府委托，協(xié)助其創(chuàng)新長效機制，以“再造流程，辦成鐵案”為目標(biāo)，改變了傳統(tǒng)的以“政府———信訪人”的二元矛盾化解機制，建立了以“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機制，頒布了《楊浦動拆遷信訪突出矛盾化解暨終結(jié)操作規(guī)程（試行）》、《楊浦區(qū)動拆遷信訪突出矛盾化解口徑認定辦法（試行）》、《楊浦區(qū)拆遷信訪突出矛盾化解暨終結(jié)操作規(guī)程實施細則（試行）》、《楊浦區(qū)動拆遷信訪突出矛盾化解方案論證規(guī)則（試行）》等文件，從制度上建立健全了“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機制。

　　傳統(tǒng)的“政府———信訪人”二元矛盾化解工作機制，簡單講，即由政府部門直接面對信訪對象。楊浦區(qū)在2005年8月成立了聯(lián)席辦，專門負責(zé)矛盾化解工作，全區(qū)每個街道下面設(shè)有2-5個基層組，這些基層組受雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個是區(qū)委組織部、區(qū)信訪辦領(lǐng)導(dǎo)，另外也受街道聯(lián)席辦的領(lǐng)導(dǎo)。街道（聯(lián)席辦基層組）是維護穩(wěn)定、牽頭化解矛盾的責(zé)任主體，開發(fā)商、動遷公司是化解矛盾的職能主體，區(qū)房管局是參與督促，推動項目的政府部門。聯(lián)席辦組織人員，系區(qū)委、區(qū)政府抽調(diào)的一批接近退休的公務(wù)員，到目前留用退休人員比例將近50%。工作模式主要為：由“街道+基層組”主要跟信訪人接觸，聯(lián)席辦審核信訪人是否在可化解的框架內(nèi)，如果屬于可化解框架，則具體落實，方案報請領(lǐng)導(dǎo)小組討論審核，再報請區(qū)委副書記、分管城建的區(qū)長拍定方案，最終以會議紀(jì)要的形式落實。

       “政府——第三方——信訪人”三元矛盾化解機制的核心在于：（1）引入第三方律師以及其他公信人士介入信訪案件的調(diào)查、分析與評估，在律師盡職調(diào)查報告的基礎(chǔ)上，協(xié)同街道聯(lián)席辦基層組作出初步化解方案；（2）引入第三方公信人士，比如：人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家學(xué)者對盡職調(diào)查報告、初步化解方案進行充分論證，在論證意見書的基礎(chǔ)上，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)最終化解方案，由區(qū)信訪辦抄告區(qū)房管局、區(qū)財政局以及相關(guān)部門（單位）落實房源、資金和幫困措施等；（3）各相關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，建立專項工作組，積極配合，發(fā)揮合力，提供工作效能，將工作隊伍設(shè)置成四個組：基層工作組、方案審核組、方案論證組、資源保障組，各個組均由一定的牽頭部門、參加部門組成，要求參加人員均為各部門負責(zé)人，可及時、有效地做出相關(guān)決策。

       二、依法有序、實事求是、公正合理地盡職調(diào)查及擬定化解方案，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作原則

       根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》、《城市房屋拆遷管理條例》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合楊浦區(qū)信訪人的實際情況，以及該區(qū)動拆遷矛盾的歷史成因和化解的方式，本所律師在盡職調(diào)查和研討化解方案時恪守以下三項原則：

       首先是依法有序原則。信訪積案的調(diào)查化解工作，無論從程序還是實體上，均應(yīng)規(guī)范在法律、法規(guī)和相關(guān)政策的框架之內(nèi)。其次是實事求是原則。對于信訪人所反映的訴求及理由應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查，本著實事求是的原則，查明爭議焦點以及訴求所依據(jù)的基本事實或法律事實。最后是公正合理原則。根據(jù)信訪人的訴求，充分考慮項目的歷史背景，對于化解方案的制定政策方案還原為原則，以實物配置為主，妥善化解矛盾。運用中注意，即區(qū)分征收拆遷信訪突出矛盾化解口徑應(yīng)依據(jù)當(dāng)時房屋拆遷補償安置的政策方案予以認定，我們稱為“政策方案還原”，依據(jù)相關(guān)房屋拆遷許可證核發(fā)當(dāng)時的有關(guān)法律、法規(guī)制定出的相關(guān)基地的拆遷補償安置方案所規(guī)定的被拆遷人、房屋承租人及其他利害關(guān)系人享有的貨幣補償款總額或價值標(biāo)準(zhǔn)房屋、面積標(biāo)準(zhǔn)房屋。涉及信訪人訴求賠償、補償?shù)?，?yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)予以處理。對征收拆遷對象確系因征收拆遷造成生產(chǎn)、生活特殊困難的，可以酌情給予幫助。

　　本所在參與征收拆遷信訪矛盾化解工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)表了關(guān)于《進一步加強XX一期矛盾化解工作的實施意見》、《關(guān)于XX基地的動遷瑕疵》、《空運轉(zhuǎn)機制研究》、《ADR機制下的律師實務(wù)》等理論文章，并將本區(qū)部分有普遍性、疑難性的40個案例匯編制作案例集做深入研究，還把信訪人時常詢問的110個問題匯編整理成冊，為政府決策提供可行性的依據(jù)。

　　三、律師作為第三方介入征收拆遷信訪矛盾化解具有明顯優(yōu)勢

　　首先律師具有親民優(yōu)勢。律師源于基層群眾，替群眾代理訴訟，了解民情，貼近百姓生活，更能以平民的視覺、同情的心態(tài)、負責(zé)的精神、良好的素質(zhì)、嶄新的風(fēng)貌耐心傾聽上訪群眾的訴求，認真解答上訪群眾的咨詢，協(xié)調(diào)和處理各種利益糾紛，提供相關(guān)法律救濟和幫助，因而律師在上訪群眾中有一定的親和力，對律師的答復(fù)和化解意見，上訪群眾較樂于接受。

　　其次，律師具有身份優(yōu)勢。律師是從事法律業(yè)務(wù)的自由職業(yè)者，中立于上訪群眾與責(zé)任部門之間，這種中立身份使他們處理信訪矛盾糾紛時，地位超脫，更具公信力。律師作為一種非官方的社會法律中介力量，參與到信訪矛盾化解工作中，可以打消上訪群眾的顧慮，有助于緩解上訪人與政府的對立情緒，從而更有有效地解決信訪問題。

　　最后，律師具有專業(yè)優(yōu)勢。律師是法律專業(yè)人員，有扎實的法律知識，有豐富的辦案經(jīng)驗，有較高的調(diào)解能力和調(diào)解水平。律師參與信訪矛盾糾紛的化解工作，有助于公正及時地解決、消除糾紛。律師參與調(diào)解信訪矛盾糾紛，當(dāng)事人比較信任，雙方能自覺按照調(diào)解協(xié)議的相關(guān)規(guī)定履行各項義務(wù)。

      四、實踐證明，律師作為第三方參與征收拆遷信訪矛盾化解效果顯著，有利于進一步加強政府與公眾之間的溝通    不僅有利于緩解弱勢群體的困境，并從心理上、情感上消除不同立場者的隔閡，舒緩緊張關(guān)系，最終化解矛盾，實現(xiàn)息訪，有利于維護地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

　　在2011年-2012年期間，據(jù)初步統(tǒng)計，新型機制發(fā)揮成效，楊浦區(qū)信訪積案86件已化解34件，終結(jié)49件，終結(jié)后續(xù)管理實施跟進。

　　從第三方角度看，律師運用多種渠道，多種手段同街道和相關(guān)部門銜接工作，穿針引線，盤活資源，解決糾紛，將相當(dāng)一部分社會矛盾還原到社會解決，把調(diào)解貫穿于辦案始終，促使當(dāng)事人達成諒解，而不是集中至政府，減少信訪矛盾積壓，疏通信訪渠道，信訪結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、信訪秩序有所好轉(zhuǎn)。從政府角度看，政府和第三方合作、專兼職結(jié)合、多部門聯(lián)動，直接面對群眾，直接傾聽群眾呼聲，直接受理群眾訴求，直接調(diào)解群眾糾紛，資源共享、優(yōu)勢互補，及時化解了社會矛盾，促進了社會和諧穩(wěn)定。例如，通過實行訴求代理，緩解了群眾無序上訪、跟蹤落實難等問題，有效防止了矛盾糾紛激化，減少了越級上訪。   

　　從信訪人角度看，通過政府購買法律服務(wù)，使自己的訴求得到第三方盡職調(diào)查，把信訪問題引導(dǎo)到規(guī)范合理表達訴求，切實減輕市民維權(quán)成本，滿足了人民群眾對政府的新需求、新期待。

        從社會效果角度看：初步實現(xiàn)了“糾紛形成———專業(yè)咨詢———委托調(diào)解———矛盾解決———社會和諧”這樣一種糾紛解決的模式；深化了糾紛解決的多元化，豐富了調(diào)解作為糾紛解決方式的內(nèi)涵，開創(chuàng)了社會矛盾解決多元化的新途徑。

前不久，習(xí)近平總書記在隆重紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年上發(fā)表重要講話，他強調(diào)恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。在新時代新時期，我們律師應(yīng)肩負起時代的歷史使命，為我國堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)作出我們應(yīng)有的貢獻。●