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信托業(yè)保障基金制度初探

2018年第02期    作者:劉芳    閱讀 12,996 次

中國銀監(jiān)會（下稱“銀監(jiān)會”）和財政部于2014年12月10日聯(lián)合發(fā)布了《信托業(yè)保障基金管理辦法》（下稱《管理辦法》），建立了信托業(yè)保障基金制度，并相應(yīng)設(shè)立了中國信托業(yè)保障基金（下稱“保障基金”）和中國信托業(yè)保障基金有限責任公司（下稱“保障基金公司”）。2015年2月25日，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于做好信托業(yè)保障基金籌集和管理等有關(guān)具體事項的通知》（下稱《通知》），要求各信托公司 于4月1日前認購保障基金，并將認購資金繳入保障基金公司在托管銀行的專用賬戶。
至此，我國信托業(yè)保障基金制度初步確立。那么，保障基金如何募集？如何使用？與銀行業(yè)的存款保險制度有何不同呢？本文試著就上述問題逐一探討。
一、保障基金的募集
按照《管理辦法》第十四條的規(guī)定，保障基金由信托公司和通過信托項目獲得資金的融資者認購，具體的籌集規(guī)則為：（1）信托公司按凈資產(chǎn)余額的1%認購，每年4月底前以上年度末的凈資產(chǎn)余額為基數(shù)動態(tài)調(diào)整；（2）資金信托按新發(fā)行金額的1%認購，其中：屬于購買標準化產(chǎn)品的投資性資金信托的，由信托公司認購；屬于融資性資金信托的，由融資者認購。在每個資金信托產(chǎn)品發(fā)行結(jié)束時，繳入信托公司基金專戶，由信托公司按季向保障基金公司集中劃繳；（3）新設(shè)立的財產(chǎn)信托按信托公司收取報酬的5%計算，由信托公司認購。
《通知》則對保障基金的認購時間和認購標準做了進一步的規(guī)定。 《通知》指出，4月1日前認購的這一部分，按年初報送銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)來記，該部分認購資金不再根據(jù)2014年未經(jīng)審計的凈資產(chǎn)余額多退少補。以后年度，則以各信托公司上年度凈資產(chǎn)余額為基數(shù)動態(tài)調(diào)整，多退少補。4月1日起新發(fā)行的資金信托，按新發(fā)行金額的1%計算并認購保障基金。銀監(jiān)會要求，信托公司要在7月15日前將上季度認購資金繳入專用賬戶。以后每個季度結(jié)束后，信托公司在與保障基金公司按季度核對后，按上季度新發(fā)行資金信托新增規(guī)模的1%認購。4月1日起新發(fā)行的財產(chǎn)信托，按實際收取報酬的5%計算并認購保障基金。以后年度，信托公司按經(jīng)審計的前一年度實際收取財產(chǎn)信托報酬的5%認購，報酬包括管理費、手續(xù)費、傭金等各種形式。
具體而言，分期放款的融資性資金信托，由融資人或用款人按照實際使用金額認購；結(jié)構(gòu)化資金信托產(chǎn)品、家族信托等，區(qū)分財產(chǎn)信托和資金信托進行分別認購；TOT信托產(chǎn)品按照最底層終端信托的性質(zhì)各自進行認購，上層信托不進行重復(fù)認購；信貸資產(chǎn)證券化信托、企業(yè)年金信托，則按財產(chǎn)信托的標準認購。
《通知》還指出，資金信托按照實質(zhì)重于形式的原則，區(qū)分融資性信托和投資性信托。融資性資金信托，由融資人或用款人委托信托公司認購；投資性資金信托，信托公司可將認購保障基金作為信托投資組合的一部分，自身進行認購。
二、保障基金的使用
根據(jù)《管理辦法》第十九條的規(guī)定，以下情況可以使用保障基金：（1）信托公司因資不抵債，在實施恢復(fù)與處置計劃后，仍需重組的；（2）信托公司依法進入破產(chǎn)程序，并進行重整的；（3）信托公司因違法違規(guī)經(jīng)營，被責令關(guān)閉、撤銷的；（4）信托公司因臨時資金周轉(zhuǎn)困難，需要提供短期流動性支持的；（5）需要使用保障基金的其他情形。
保障基金公司公布的經(jīng)營范圍主要包括：受托管理保障基金；參與托管和關(guān)閉清算信托公司；通過融資、注資等方式向信托公司提供流動性支持；收購、受托經(jīng)營信托公司的固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)，并進行管理、投資和處置；同業(yè)拆借、同業(yè)借款和向其他金融機構(gòu)融資，經(jīng)批準發(fā)行金融債券；買賣政府債券、中央銀行債券（票據(jù)）、金融債券和貨幣市場基金；國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準的其他業(yè)務(wù)。
可見，保障基金的日常運作限于銀行存款、購買政府債券、金融債券等低風險、高流動性的方式。而當信托公司產(chǎn)生風險時，保障基金則作為最后的手段參與對信托公司的救助，而非有償賠付。保障基金側(cè)重的是流動性支持，而不是進行“剛性兌付”。
三、與銀行業(yè)存款保險制度的比較
2014年10月29日國務(wù)院通過了《存款保險條例》（下稱“《條例》”），并于2015年5月1日起施行。這是我國存款保險制度建立的開始。
《條例》規(guī)定，中國存款保險制度的模式是進行存款保險，是指投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，然后由存款保險基金管理機構(gòu)按規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全。投保機構(gòu)的范圍覆蓋了在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。
雖然在資金來源上保障基金與存款保險基金有類似之處，但在資金使用上截然不同，存款保險基金管理機構(gòu)可以在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)直接償付被保險存款、可以委托其他合格投保機構(gòu)在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)代為償付被保險存款；也可以為其他合格投保機構(gòu)提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負債。同時，當存款保險基金管理機構(gòu)擔任投保機構(gòu)的接管組織、存款保險基金管理機構(gòu)實施被撤銷投保機構(gòu)的清算或人民法院裁定受理對投保機構(gòu)的破產(chǎn)申請時，存款人有權(quán)要求存款保險基金管理機構(gòu)在《條例》規(guī)定的限額內(nèi)，使用存款保險基金償付存款人的被保險存款。
在基金的管理上亦有不同，根據(jù)《條例》，存款保險基金管理機構(gòu)由國務(wù)院決定，然而，目前我國尚未設(shè)立獨立的公司來管理存款保險基金。
四、建議
1.保障基金規(guī)模不足，有待進一步擴大
保障基金的認購標準設(shè)置有一定的合理性，但根據(jù)信托業(yè)現(xiàn)有的規(guī)模，按照這一認購標準募得的保障基金約為千億元。這一數(shù)字相對于信托行業(yè)的規(guī)模顯得微不足道，所以，很難相信在此情況下，保障基金能夠很好地實現(xiàn)穩(wěn)定信托業(yè)的目標。所以，建議考慮增加保障基金募集的手段和措施，使保障基金能切實地發(fā)揮作用。
2.基金啟用程序應(yīng)具體、高效
《管理辦法》指出了使用保障基金的4種明確的情況，其中第4種是信托公司在臨時資金周轉(zhuǎn)困難、需要短期流動性支持的情況下，可以向保障基金公司提出申請，但應(yīng)提交流動性困難解決方案及保障基金償還計劃，由保障基金公司進行審核。在《管理辦法》和《通知》中，均未對申請的提出、方案和計劃的設(shè)計以及保障基金公司審核的標準和時限等具體問題作出規(guī)定，而對于處于資金周轉(zhuǎn)困難中的信托公司時間成本時極其高昂的，所以，應(yīng)對這一條款涉及的諸多要素進行細化和量化，使信托公司和保障基金公司均能有法可依。
劉芳
遠聞（上海）律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)信托業(yè)務(wù)研究委員會委員，青島仲裁委員會仲裁員。
業(yè)務(wù)方向：信托、外商投資。