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香港特別行政區(qū) 競(jìng)爭(zhēng)法的新近進(jìn)展羅沛然

2013年第07期    作者: 詹鋌鏘    閱讀 9,601 次

　香港經(jīng)歷20多年的討論和爭(zhēng)議，終在2012年6月訂立競(jìng)爭(zhēng)法，預(yù)計(jì)于2014年全面實(shí)施。本文旨在解釋香港特別行政區(qū)《競(jìng)爭(zhēng)條例》（香港法律第619章）（下稱 “《條例》”）的立法背景、主要條文和特點(diǎn)、執(zhí)法模式、與其他地區(qū)（特別是中國(guó)內(nèi)地）競(jìng)爭(zhēng)法/反壟斷法的差別等。

《條例》的立法背景

　　早在殖民地年代的1992年，香港總督彭定康已在其第一份施政報(bào)告中提出要檢討香港的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和相關(guān)政策。香港的消費(fèi)者委員會(huì)隨即在1993年開(kāi)始對(duì)下列十四個(gè)行業(yè)作出調(diào)查：一、銀行；二、廣播；三、電訊；四、私人住宅物業(yè)；五、汽車用油、柴油和液化天然氣市場(chǎng)；六、熱水爐和煮食用燃油；七、零售食物和家居必需品；八、易辦事轉(zhuǎn)賬卡網(wǎng)絡(luò)付款系統(tǒng)；九、付運(yùn)協(xié)議（shipping line agreements）；十、美容業(yè)；十一、教科書(shū)；十二、升降機(jī)維修；十三、生豬定價(jià)；十四、校內(nèi)飲品供應(yīng)。1996年11月，消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)表報(bào)告，建議香港應(yīng)制定跨行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)法。由于接近主權(quán)回歸的日子，港英政府沒(méi)有處理消費(fèi)者委員會(huì)的報(bào)告。直至1997年12月，特區(qū)政府才成立競(jìng)爭(zhēng)政策咨詢委員會(huì)（下稱“競(jìng)咨會(huì)”），由財(cái)政司司長(zhǎng)擔(dān)任主席，專責(zé)檢討與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)并對(duì)政策或制度有重大影響的事宜，以及研究公營(yíng)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)需要在哪些范疇引入更多競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)咨會(huì)在1998年5月發(fā)表《競(jìng)爭(zhēng)政策綱領(lǐng)》，否決了制定跨行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)法的建議。然而，由于特區(qū)政府難以有效地對(duì)競(jìng)咨會(huì)接獲的投訴展開(kāi)深入調(diào)查，故無(wú)法斷定市場(chǎng)是否存在某些反競(jìng)爭(zhēng)行為。此外，特區(qū)政府不能對(duì)違規(guī)行為施加適當(dāng)懲處，阻遏該等行為重現(xiàn)；即使投訴成立，也沒(méi)有任何機(jī)制讓受反競(jìng)爭(zhēng)行為影響的人士申索損害賠償。后來(lái)，特區(qū)政府于2006年重新考慮，就制定跨行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)法咨詢公眾。當(dāng)時(shí)的公眾意見(jiàn)顯示，社會(huì)對(duì)此十分支持，但商界（特別是中小企業(yè)）擔(dān)心新競(jìng)爭(zhēng)法可能影響業(yè)務(wù)。2008年，特區(qū)政府再就競(jìng)爭(zhēng)法建議主要內(nèi)容，包括規(guī)管架構(gòu)、受禁止行為、違法行為會(huì)受到的懲處、提出私人訴訟的權(quán)利，以及給予豁免和豁除受競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)限的準(zhǔn)則和機(jī)制，進(jìn)行另一輪公眾咨詢。當(dāng)時(shí)大多數(shù)的公眾意見(jiàn)表示支持訂立相關(guān)法例及詳細(xì)建議。

　　于是，特區(qū)政府展開(kāi)相關(guān)立法工作，并于2010年6月向立法會(huì)提交《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》作審議。該條例草案采納了歐盟、英國(guó)、澳洲、新加坡和馬來(lái)西亞所采用的國(guó)際主流模式，在某些方面與美國(guó)的反托拉斯法，內(nèi)地的《反壟斷法》和臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》不同。在長(zhǎng)達(dá)兩年的立法過(guò)程中，來(lái)自商界的立法會(huì)議員強(qiáng)烈反對(duì)通過(guò)《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》，反而由地方直選產(chǎn)生的立法會(huì)議員大多支持特區(qū)政府的條例草案。最終，特區(qū)政府在商界議員的壓力下，于2011年10月大幅修訂了《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》，向商界作出了多項(xiàng)讓步，《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》始于2012年6月獲立法會(huì)三讀通過(guò)，結(jié)束了接近二十年就應(yīng)否制定跨行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)法的爭(zhēng)論。

《條例》涵蓋的對(duì)象

　　一般而言，所有成熟的競(jìng)爭(zhēng)法體系都由三大支柱組成，分別禁止三大類業(yè)務(wù)實(shí)體的反競(jìng)爭(zhēng)行為。香港的《條例》也不例外。在探討該三大類反競(jìng)爭(zhēng)行為之前，我們需要理解法律名詞“業(yè)務(wù)實(shí)體”（undertaking）的含義。與歐盟和英國(guó)的條文一樣，《條例》只規(guī)管業(yè)務(wù)實(shí)體的反競(jìng)爭(zhēng)行為，并非禁止所有反競(jìng)爭(zhēng)行為。因此，“業(yè)務(wù)實(shí)體”的定義直接影響《條例》涵蓋的范圍?！稐l例》第2（1）條將“業(yè)務(wù)實(shí)體”定義為任何從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)體（不論其法定地位或獲取資金的方式），包括從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然人（any entity, regardless of its legal status or the way in which it is financed, engaged in economic activity, and includes a natural person engaged in economic activity）。根據(jù)此定義，在判斷某實(shí)體的行為是否構(gòu)成“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”而須受《條例》規(guī)管時(shí)，須按該實(shí)體的行為本身作個(gè)別考慮，其法律地位并非關(guān)鍵考慮因素。換言之，公營(yíng)機(jī)構(gòu)，包括政府部門(mén)，都有可能因?yàn)閺氖陆?jīng)濟(jì)活動(dòng)而被納入《條例》的規(guī)管范圍。該定義在歐盟和英國(guó)已沿用多年，而且歐盟和英國(guó)的案例亦顯示公營(yíng)機(jī)構(gòu)的確有機(jī)會(huì)從事妨礙、限制或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而，特區(qū)政府以公營(yíng)部門(mén)的活動(dòng)差不多均為非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為理由，一刀切將法定團(tuán)體（statutory body）排除在《條例》的規(guī)管范圍之外，除非行政長(zhǎng)官會(huì)同行政會(huì)議依據(jù)《條例》第5條信納以下條件均獲符合的情況下，才可就一個(gè)法定團(tuán)體訂立獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)例：

　　1.該法定團(tuán)體正從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與另一業(yè)務(wù)實(shí)體存在直接競(jìng)爭(zhēng)；

2.該法定團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，正在影響特定市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效率；

3.該法定團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并非直接與提供主要公共服務(wù)或施行公共政策有關(guān)；及

4.沒(méi)有其他異常特殊而且強(qiáng)而有力的公共政策理由支持不訂立該規(guī)例。

　　這一安排的背后理念和《中華人民共和國(guó)反壟斷法》總則第八條與第五章明確禁止行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的前提，可謂有天壤之別。另見(jiàn)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第七條。

《條例》的三大支柱

　　正如前述，《條例》的三大支柱分別禁止三大類業(yè)務(wù)實(shí)體的反競(jìng)爭(zhēng)行為。在定義這三大類業(yè)務(wù)實(shí)體的反競(jìng)爭(zhēng)行為方面，《條例》跟前述的國(guó)際主流模式分別不大?！稐l例》第6條的第一行為守則會(huì)規(guī)管經(jīng)協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，意即多于一個(gè)業(yè)務(wù)實(shí)體參與合謀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而妨礙、限制或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（An undertaking must not (a) make or give effect to an agreement; (b) engage in a concerted practice; or (c) as a member of an association of undertakings, make or give effect to a decision of the association, if the object or effect of the agreement, concerted practice or decision is to prevent, restrict or distort competition in Hong Kong）。最明顯的例子莫過(guò)于兩個(gè)業(yè)務(wù)實(shí)體共同協(xié)議同一個(gè)市場(chǎng)的產(chǎn)品價(jià)格。這可比照《中華人民共和國(guó)反壟斷法》總則第三（一）條和第二章有關(guān)對(duì)“壟斷協(xié)議”的規(guī)范，主要分別只在于反壟斷法的條文細(xì)節(jié)寫(xiě)得比《條例》具體，但給予國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)去認(rèn)定什么構(gòu)成“壟斷協(xié)議”的權(quán)力（見(jiàn)反壟斷法第十三（六）、十四（三）和十五（七）條）則大大增加了該法例的不確定性。

　　《條例》第21條的第二行為守則會(huì)規(guī)管濫用相當(dāng)程度的市場(chǎng)權(quán)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，意即一個(gè)或多于一個(gè)業(yè)務(wù)實(shí)體濫用其在一個(gè)市場(chǎng)上的主導(dǎo)地位，從而操控價(jià)格或妨礙其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入同一個(gè)市場(chǎng)（An undertaking that has a substantial degree of market power in a market must not abuse that power by engaging in conduct that has as its object or effect the prevention, restriction or distortion of competition in Hong Kong）。這可比照《中華人民共和國(guó)反壟斷法》總則第三（二）條和第三章有關(guān)對(duì)“濫用市場(chǎng)支配地位”的規(guī)范，也可比照《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在第六、第十一與第十二條規(guī)定的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。同樣地，《條例》和反壟斷法的分別主要是后者的條文細(xì)節(jié)寫(xiě)得比前者具體，但給予國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)去認(rèn)定什么構(gòu)成“濫用市場(chǎng)支配地位的行為”的權(quán)力（見(jiàn)反壟斷法第十七（七）條）便大大增加了該法的不確定性。

　　《條例》附表7的合并守則會(huì)規(guī)管具有或相當(dāng)可能具有嚴(yán)重削弱競(jìng)爭(zhēng)效果的合并或收購(gòu)，但只適用于《電訊條例》所指?jìng)魉驼吲普盏南嚓P(guān)合并或收購(gòu)事宜。這等規(guī)則可比照《中華人民共和國(guó)反壟斷法》總則第三（三）條和第四章有關(guān)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中”的規(guī)范。然而，《條例》的合并守則的適用范圍則明顯的比較狹小，而且兩者的條文分別頗大。

　　《條例》將第一行為守則和第二行為守則統(tǒng)稱為“行為守則”，而“行為守則”加上合并守則便組成“競(jìng)爭(zhēng)守則”。

行為守則的概括禁止條文

　　在行為守則下，任何商業(yè)行為，包括在香港境外地方作出的行為，如其目的（object）或效果（effect）為妨礙、限制或扭曲在香港的競(jìng)爭(zhēng)，均受《條例》規(guī)限。見(jiàn)《條例》第7條。換言之，如沒(méi)有這樣的目的或效果，行為本身并不違反《條例》。然而，有這樣的目的或效果的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層出不窮，要法律草擬者列出有這樣的目的或效果的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的清單是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。因此，行為守則只包含一些概括禁止條文，但這并不代表業(yè)務(wù)實(shí)體將難以理解行為守則的內(nèi)容，原因有二：一是因?yàn)樾鲁闪⒌母?jìng)爭(zhēng)事務(wù)委員會(huì)（Competition Commission）（下稱“競(jìng)委會(huì)”）需要就該會(huì)期望會(huì)以何方式詮釋和執(zhí)行行為守則發(fā)出公開(kāi)的指引（見(jiàn)《條例》第35條），這些指引在法律程序中可被接納為呈堂證據(jù)，成為法庭裁決時(shí)的重要考慮；二是因?yàn)闅W盟、英國(guó)、澳洲、新加坡以至北美洲長(zhǎng)年累月的案例和經(jīng)驗(yàn)對(duì)香港都有重要的參考價(jià)值。一般來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)實(shí)體不難獲得充足的法律意見(jiàn)去判斷其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有沒(méi)有抵觸行為守則。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第二條對(duì)該法規(guī)定的適用的描述與《條例》第7條相類似，也包含在境外但對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響的壟斷行為。反壟斷法的條文具強(qiáng)原則性，需要配套實(shí)施細(xì)則確定如何操作執(zhí)行。反壟斷法第九條設(shè)立國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，其職責(zé)包括制定、發(fā)布反壟斷指南。這一指南對(duì)反壟斷法的實(shí)施具指導(dǎo)作用。

行為守則的一般豁免

　　《條例》的附件1列出了行為守則的一般豁免（General Exclusions）。一般而言，如有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)提升香港整體經(jīng)濟(jì)效率，令整體經(jīng)濟(jì)受益，并同時(shí)容讓消費(fèi)者公平地分享所帶來(lái)的利益等，行為守則便不適用于這些活動(dòng)。如有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的是為了遵守由或根據(jù)在香港實(shí)施的法律施加的規(guī)定，則這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不受行為守則規(guī)管。這可比照《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第十五條關(guān)乎壟斷協(xié)議的豁免和第十七條就具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者的“有正當(dāng)理由”的市場(chǎng)行為的豁免。

　　另外，《條例》亦訂立了“低額”模式安排。在此安排下，凡低于若干準(zhǔn)則(通常表述為協(xié)議所涉各方的總計(jì)市場(chǎng)占有率或營(yíng)業(yè)額)的協(xié)議，一般視為不會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成顯著影響，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)管機(jī)構(gòu)因而不會(huì)執(zhí)法規(guī)管。在《條例》下，簽訂協(xié)議的業(yè)務(wù)實(shí)體如在上一財(cái)政年度(如無(wú)財(cái)政年度，則以上一公歷年為準(zhǔn)) 的總計(jì)營(yíng)業(yè)額不超過(guò)兩億港元，它們所訂立的所有協(xié)議，如不涉及嚴(yán)重反競(jìng)爭(zhēng)行為，會(huì)豁免于第一行為守則的適用范圍之外。而營(yíng)業(yè)額不超過(guò)四千萬(wàn)港元的業(yè)務(wù)實(shí)體的行為，將不包括在第二行為守則的適用范圍之內(nèi)，理?yè)?jù)是這些業(yè)務(wù)實(shí)體不大可能在市場(chǎng)中具有相當(dāng)程度的市場(chǎng)權(quán)勢(shì)，其行為不大可能會(huì)構(gòu)成濫用市場(chǎng)權(quán)勢(shì)，以致對(duì)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成顯著影響?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》現(xiàn)未有類似“低額”模式的政策、法規(guī)或機(jī)制。

執(zhí)法工作和補(bǔ)救方法

　　在歐盟和英國(guó)，其競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法機(jī)關(guān)集調(diào)查、檢控、裁決大權(quán)于一身，意即警察、檢控官和法官的角色都由同一機(jī)關(guān)扮演。當(dāng)?shù)氐臉I(yè)務(wù)實(shí)體被執(zhí)法機(jī)關(guān)裁定違反當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)法后有權(quán)向法院提出上訴，而執(zhí)法機(jī)關(guān)便需要在上訴的法律程序中扮演檢控官的角色。香港則采用了截然不同的司法執(zhí)行模式，競(jìng)委會(huì)可因應(yīng)接獲的投訴、主動(dòng)或按政府或法庭轉(zhuǎn)介，調(diào)查反競(jìng)爭(zhēng)行為和向競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)審裁處（Competition Tribunal）提出開(kāi)展法律程序。競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)審裁處會(huì)設(shè)立在司法機(jī)構(gòu)下，和高等法院原訟法庭同級(jí)別，負(fù)責(zé)聆訊和審理競(jìng)委會(huì)提出涉及競(jìng)爭(zhēng)事宜的強(qiáng)制執(zhí)行個(gè)案（enforcement）、私人訴訟（private actions），以及覆核（review）競(jìng)委會(huì)的裁定（見(jiàn)《條例》第10部）。競(jìng)委會(huì)只有調(diào)查和檢控的權(quán)力，審判權(quán)則會(huì)由競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)審裁處行使。審裁處有權(quán)就違反競(jìng)爭(zhēng)守則采取一系列補(bǔ)救方法，包括：向違反競(jìng)爭(zhēng)守則的業(yè)務(wù)實(shí)體判處罰款，上限為每一違反年中本地營(yíng)業(yè)額的百分之十，為期最長(zhǎng)三年。如違反行為持續(xù)多于三年，則以營(yíng)業(yè)額最高的三個(gè)違反年為準(zhǔn)；向受屈各方判給損害賠償；于調(diào)查或法律程序進(jìn)行期間發(fā)出臨時(shí)禁制令；終止或更改協(xié)議或合并；以及向?qū)е略斐蛇`反競(jìng)爭(zhēng)守則的董事及其他人發(fā)出取消資格令。審裁處只可因應(yīng)競(jìng)委會(huì)的申請(qǐng)施加罰款（見(jiàn)《條例》第6部）。

　　除在競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)審裁處提起法律程序外，競(jìng)委會(huì)可因應(yīng)違規(guī)行為的嚴(yán)重程度發(fā)出告誡通知（warning notice）或違章通知書(shū)（infringement notice），讓涉事的業(yè)務(wù)實(shí)體有機(jī)會(huì)在競(jìng)委會(huì)提出檢控前更正其違規(guī)行為（分別見(jiàn)《條例》第4部第4分部和第2分部）。另外，跟多國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法體系一樣，《條例》設(shè)立了“寬待協(xié)議”（leniency agreement）的制度，讓提供重要證據(jù)的告密業(yè)務(wù)實(shí)體或其雇員免受《條例》下的責(zé)任，使競(jìng)委會(huì)更容易獲得足夠證據(jù)揭露反競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)（見(jiàn)《條例》第4部第3分部）。

　　香港競(jìng)委會(huì)的成員已于2013年4月26日由行政長(zhǎng)官任命。競(jìng)委會(huì)的首要工作是擬備規(guī)管指引。而競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)審裁處預(yù)計(jì)于2013年8月任命，并開(kāi)始訂立規(guī)限審裁處的常規(guī)和程序的規(guī)則。這些工作需約一年時(shí)間完成。《條例》的全面實(shí)施與執(zhí)行應(yīng)是自2014年開(kāi)展。

　　《中華人民共和國(guó)反壟斷法》下的反壟斷工作雖由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，但具體行政執(zhí)法工作則分別由國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和商務(wù)部擔(dān)當(dāng)。國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法，但價(jià)格壟斷行為除外。國(guó)家發(fā)改委則是負(fù)責(zé)與價(jià)格壟斷行為有關(guān)的執(zhí)法。商務(wù)部的職權(quán)是對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為（包括某些對(duì)中國(guó)市場(chǎng)產(chǎn)生影響的并購(gòu)）進(jìn)行審查。

私人訴訟

　　最后值得一提的是私人訴訟的權(quán)利。《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》最初推出時(shí)訂明，除政府通過(guò)競(jìng)委會(huì)執(zhí)法外，《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》亦容許因違反行為守則的行為蒙受損失或損害的人提出私人訴訟。相關(guān)人士可在審裁處、上訴法庭或終審法院裁定某行為違反行為守則后作出“后續(xù)”訴訟，亦可作出“獨(dú)立”訴訟，要求就某項(xiàng)相關(guān)行為作出裁決及補(bǔ)救。但在審議《競(jìng)爭(zhēng)條例草案》時(shí)，商界強(qiáng)烈反對(duì)有關(guān)建議，而特區(qū)政府亦作出讓步，撤銷了提出“獨(dú)立”私人訴訟的權(quán)利，但亦保留蒙受損失或損害人士就經(jīng)裁定的違法行為提出“后續(xù)”（follow-on）私人訴訟的權(quán)利（見(jiàn)《條例》第7部）。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第五十條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。該條文明確了實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者須承擔(dān)民事責(zé)任。最高人民法院后于2012年5月出臺(tái)司法解釋，規(guī)定了人民法院審理反壟斷民事訴訟的框架。反壟斷法與最高人民法院的司法解釋并未把反壟斷民事訴訟限制為行政執(zhí)法的后續(xù)訴訟。這是比較可取的做法?！?