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不講原則“和諧式”化解成突出問題，解決信訪根本靠法治 重大信訪事件應加大倒查問責

2016年第06期    作者: 趙忠敏    閱讀 8,052 次

當前信訪工作最突出的問題是，強調(diào)“社會穩(wěn)定高于一切”，“維穩(wěn)”意識過于濃厚，而法治思維顯然不夠。

應引導全社會牢固樹立一個信念，解決信訪問題根本要靠法治，強化法律在化解矛盾中的權威地位。

中共十八大吹響了全面推進依法治國的號角，將法治確立為治國理政的基本方式。十八屆四中全會明確提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”。這是黨和政府對當前信訪工作的新要求。

今年4月，習近平總書記就做好信訪工作、妥善處理信訪突出問題作出重要指示，強調(diào)要綜合施策,下大氣力處理好信訪突出問題,把群眾合理合法的利益訴求解決好。全面回顧信訪制度演變，總結當前信訪突出問題，改善信訪體制機制，推進信訪工作法治化，是新時期信訪工作的重要任務。

信訪之變：聯(lián)系群眾轉(zhuǎn)向糾紛解決

信訪是公民、法人和其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話和走訪等形式，向國家機關提出建議、意見或者投訴請求，依法應當由相關國家機關處理的活動。

信訪是一項中國獨具特色的社會制度，具有政治、法律兩重屬性，是黨和政府密切聯(lián)系群眾、廣泛聽取人民意見、堅持走群眾路線的重要途徑，具有民主參與、信息匯集、公眾監(jiān)督、政治開明、投訴維權等功能價值。

1951年，中華人民共和國政務院頒布《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，我國信訪工作制度初具雛形，強調(diào)各級政府應為民服務、密切聯(lián)系人民群眾，并接受人民群眾的監(jiān)督。1982年，《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》制定出臺，信訪制度增加了救濟功能即“申訴和控告”功能，信訪制度功能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。

1995年，國務院制定首部《信訪條例》，明確將“控告侵害自己合法權益的行為”列入信訪處理事項范圍。2005年，現(xiàn)行《信訪條例》出臺，“保護信訪人的合法權益”、“及時化解矛盾和糾紛”等與糾紛解決相關的內(nèi)容在信訪工作規(guī)范中大量增加，糾紛解決功能成為信訪制度的核心內(nèi)容之一。

信訪之惑：“和諧化解”還是法治化

“信訪是一個地道的中國問題”。自1951年正式確立以來，在不同歷史時期，信訪工作承擔著不同的職能，對貫徹落實黨和國家的方針政策，維護公民合法權益和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

近十幾年來，中國社會大轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟、社會領域發(fā)生了許多深刻的變化，由此引發(fā)了大量社會矛盾。而當前，改革進入攻堅期和深水區(qū)，發(fā)展進入關鍵期，社會利益格局和經(jīng)濟關系面臨巨大調(diào)整。信訪已成為各類社會矛盾糾紛的聚集地，信訪工作承受了前所未有的壓力，疲于應對，備受爭議。信訪制度在功能定位、體制結構和運行機制等方面都面臨著一系列的挑戰(zhàn)，進一步完善信訪機制迫在眉睫。

回顧近幾年來本市信訪實踐，上海信訪工作富有成效，及時化解各類社會矛盾糾紛，切實維護社會和諧穩(wěn)定大局，完成修訂《上海市信訪條例》，制定及修改了《上海市信訪事項查詢辦法》、《上海市信訪事項聽證辦法》、《上海市信訪事項復查復核辦法》、《上海市信訪事項核查終結辦法》等具體辦法，但也存在一些問題和不足。

如：信訪總量高位運行，集體上訪比較突出，赴京上訪依然高發(fā)；重訪纏訪鬧訪現(xiàn)象常見，信訪不信法，信訪事項處理終結難；維權式信訪比例高，涉法涉訴信訪比例有所增加，推動“訴訪分離”難度很大；上訪老戶群體仍活躍，突出矛盾化解難度仍較大。

又如：信訪基礎業(yè)務規(guī)范性建設不足，不少單位信訪辦理程序不規(guī)范，亟需進一步完善和細化規(guī)章制度；有的政府機關濫用信訪制度，將一時難以解決的群眾要求履職或依法控告改按信訪處理；相比有的省市，本市信訪工作人員流動性強、專業(yè)性不足，信訪工作創(chuàng)新與理論研究有差距。

當前信訪工作最突出的問題是，強調(diào)“社會穩(wěn)定高于一切”，“維穩(wěn)”意識過于濃厚，而法治思維顯然不夠；被動應對信訪矛盾糾紛，不講原則“和諧式”化解，而不依法解決，既不查明成因，也不倒查問責；大多將信訪人視為對立面，信訪人被不同程度“妖魔化”，普遍缺乏“為信訪人服務”的觀念和措施；有的國家機關濫用信訪制度，故意“訴訪不分”，將人民群眾依法申訴、控告與檢舉改按一般信訪論處，以推諉其法定職責，或淡化、拖延其執(zhí)法或司法中的爭議非議。

信訪之思：不折不扣納入法治軌道

順應中共十八屆四中全會和習近平總書記的新要求，為了進一步完善本市信訪工作機制、推進信訪工作法治化，結合當前本市信訪工作的實際情況，現(xiàn)提出以下意見和建議：

（一）將“法治信訪”列為進一步推進和完善信訪工作的首要目標。深入貫徹落實《信訪條例》，處理信訪事項堅持“法定途徑優(yōu)先”的原則，不折不扣地“把信訪納入法治化軌道”。大張旗鼓地宣傳中共十八屆四中全會提出的“信訪法治化”要求，引導全社會牢固樹立一個信念，解決信訪問題根本要靠法治，強化法律在化解矛盾中的權威地位。

（二）信訪工作應進一步強化“法治思維”，堅持以下原則：一是“法律至上”，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，既不能不講原則滿足信訪人的無理要求，也不能違法擺平、收買或壓制信訪人；二是“權利保障”與“權力制約”，以公民權利為本位，為信訪人提供便利，切實維護群眾的信訪權利，政府依法行政不濫權；三是“程序正義”，依法規(guī)范信訪事項的辦理程序，依法規(guī)范信訪工作秩序，嚴肅查處違法違規(guī)行為，依法追究、決不寬容。

（三）進一步建立健全本市信訪工作制度與操作規(guī)范，處理信訪事項更加有章可循。當前應重點完善本市有關信訪事項分類處理、初信初訪就地處理、信訪工作流程管理、信訪查處信息公開、信訪督查督辦、涉法涉訴信訪處置等具體辦法；要明文制止執(zhí)法司法機關濫用信訪、不依法定程序辦事的現(xiàn)象，進一步推動“個案公正”。

（四）進一步推動本市社會力量參與信訪工作。引導安排人大代表、政協(xié)委員、資深律師及其他公信人士參與接待信訪群眾，解決疑難復雜信訪問題；更多運用聽證方式處理重大信訪事項，接受廣大群眾、公信人士的監(jiān)督與支持，提高信訪矛盾化解的有效性和公信力。

（五）通過擇優(yōu)選拔、政府采購服務等方式，建立信訪代理機構、社會志愿者隊伍；重點為信訪人提供法律幫助，代理信訪人提出信訪事項，提供相關專業(yè)咨詢和代理服務，指導信訪人依法提出合理訴求；更多采用書信、網(wǎng)絡等方式提出（“信”訪），逐步減少走訪（“人”訪）和不必要的信訪，提高信訪工作效率，將《上海市信訪條例》第九條（為信訪人服務）真正落到實處。

（六）進一步加大對重大信訪事件的倒查問責，人大、紀檢監(jiān)察部門也要介入查處，對工作失責、造成不良后果的人員，依法給予相應的處分或處罰，絕不姑息。信訪工作機構應經(jīng)常整理相關典型案例，予以公示或在適當范圍內(nèi)通報，舉一反三避免再出現(xiàn)同類重大信訪矛盾糾紛。

（七）加強本市高層次信訪人才培養(yǎng)，穩(wěn)定信訪工作人員隊伍，改變目前流動性太大的現(xiàn)狀，提升其專業(yè)化與創(chuàng)新服務能力；適時組建市級信訪研究機構，加強相關業(yè)務研究和指導，未雨綢繆、預防或預估信訪糾紛，不斷提高信訪工作機構的履責水平，轉(zhuǎn)變工作模式更為積極有效，實現(xiàn)信訪工作科學化發(fā)展。

（八）進一步推進涉法涉訴信訪改革工作，盡快建立本市律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的專門制度，有效發(fā)揮律師作為第三方在化解此類矛盾糾紛中的作用，保障當事人依法行使申訴權，及時糾正冤假錯案，指導勸導當事人息訴息訪；對重大、疑難、復雜的涉法涉訴信訪案件，同級人大、政法委及上一級司法機關參與監(jiān)督。

趙忠敏

上海市昆侖律師事務所主任。上海市律協(xié)參政議政促進委員會委員、社會矛盾化解業(yè)務研究委員會委員、維權委員會委員，九三學社上海市委社會法制委員會副主任。

業(yè)務方向為民商法、刑事辯護、開發(fā)區(qū)建設與管理。