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如何破解困境兒童法律保護(hù)的難題

2013年第08期    作者:黃綺 楊永明 任熾越 田熊 楊雄    閱讀 9,654 次

本期主持：  黃    綺　上海市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

嘉    賓：  楊永明　上海市教育委員會(huì)青少年保護(hù)工作處處長(zhǎng)

            任熾越　上海市民政局社會(huì)福利處副處長(zhǎng)

            田    熊　上海市婦女兒童工作委員會(huì)辦公室常務(wù)副主任

            楊    雄　上海社會(huì)科學(xué)院青少年研究所所長(zhǎng)

文字整理：  許    倩

 

欄目組稿人:岳雪飛    yuexuefei@vip.sina.com mailto:yuexuefei@vip.sina.com

 

 

　　黃    綺：今天非常高興請(qǐng)到了本市兒童保護(hù)領(lǐng)域的部門領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者一起來聊聊關(guān)于困境兒童的話題。談困境兒童，首先應(yīng)對(duì)困境兒童有個(gè)定義，民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》剛剛出來，《通知》明確指出適度普惠型兒童福利制度的重點(diǎn)應(yīng)放在困境兒童方面?！锻ㄖ分写_定了試點(diǎn)工作的原則，即本著“適度普惠，分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的理念，然后再按照“分層推進(jìn)、分類立標(biāo)、分地立制、分標(biāo)施?！钡脑瓌t和要求，立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r、兒童生存與發(fā)展需要和社會(huì)福利制度的發(fā)展，全面安排和設(shè)計(jì)兒童福利制度?！胺謱哟巍保菍和后w分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次?！胺诸愋汀保菍⒏鲗哟蝺和枰灶愋蛥^(qū)分，孤兒分社會(huì)散居孤兒和福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育孤兒2類；困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類；困境家庭兒童分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4類?！胺謪^(qū)域”，是把全國(guó)分成東部、中部、西部。

　  田    熊：困境兒童是我們國(guó)內(nèi)的概念，在聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)稱之為“處境困難的兒童”，分成10類。民政部講的三類兒童也在其中，還包括被遺棄兒童、受虐兒童、受侵兒童、孤兒、被拐賣兒童、受暴力兒童、受剝削兒童，我們?cè)诠ぷ髦杏衷黾恿藛斡H兒童、留守兒童、流動(dòng)兒童、服刑人員子女等，受艾滋病影響的兒童也包括其中。

　　黃    綺：我覺得《通知》中對(duì)困境兒童的三類分類有點(diǎn)狹義，我記得楊所長(zhǎng)以前寫過一篇文章對(duì)困境兒童的分類比較寬泛。《通知》里說的三類困境兒童只是加上了流浪兒童、殘疾和重病兒童，但是這類困境兒童都有父母，和孤兒是有區(qū)別的，那么楊教授當(dāng)初的五類困境兒童是如何劃分的？

　　楊    雄：從大類上說，我和民政部的意見還是比較一致的，一類是自身困境，比如孤兒；還有一類就是家庭困境，比如有父母，但是父母無力撫養(yǎng)、判刑或者患重病。我當(dāng)時(shí)舉了五類，有精神病、重度精神病的子女，包括事實(shí)孤兒、吸毒家庭。我當(dāng)時(shí)下這個(gè)定義主要是從人群上考慮的，這五個(gè)群體比較典型，人數(shù)多，因此更加急迫需要救助。

　　黃    綺：困境兒童不管是分三類還是五類，他們都是非常需要獲得幫助的，但目前對(duì)他們的救助尚不完善，法律的缺失是原因之一。楊處、任處是在實(shí)際部門工作的，你們認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的難點(diǎn)和特殊性在哪里，可否與我們交流一下？

　　楊永明：流動(dòng)人口出現(xiàn)后，產(chǎn)生了很多問題。困境兒童的問題是其父母問題的一個(gè)反映，也是社會(huì)問題和制度問題的反映。家庭、社會(huì)、制度，從我們部門的角度，可以盡力而為守住這個(gè)崗位，但是面對(duì)這三個(gè)方面產(chǎn)生的源頭，我們無力而為，這是第一個(gè)考慮的問題。第二個(gè)問題我要考慮的是，不管用哪種方法來應(yīng)對(duì)，你必須知道引發(fā)困境的原因在哪里，我很同意剛才的分類型、分層次這樣一個(gè)思路，因?yàn)橐l(fā)的原因是不一樣的，如果政府全盤托底的話，我認(rèn)為這個(gè)思路是有問題的。第三個(gè)考慮的問題，我認(rèn)為是關(guān)于其特殊性不應(yīng)該強(qiáng)化，而是要強(qiáng)化它的難點(diǎn)在哪里。我們最大的難點(diǎn)就是自1949年以來，政府無論如何搞改革，始終有一種政府控制、政府托底、政府來統(tǒng)籌解決這樣一個(gè)思路，這是困擾我們這項(xiàng)工作的最大難點(diǎn)。這么多社會(huì)問題、家庭問題的產(chǎn)生，都要政府來解決，這種觀念本身是有問題的。積極的思路應(yīng)該是在制度的引領(lǐng)下，想辦法用社會(huì)的資源、力量來化解社會(huì)矛盾。

　　我們的一些問題家庭、問題家長(zhǎng)人為地造成一些問題孩子，然后扔給政府，這無論從倫理、道德、法律上都是不應(yīng)該出現(xiàn)的。因?yàn)檫@樣一個(gè)控制性、托底性的思維，容易產(chǎn)生錯(cuò)誤的導(dǎo)向。我們要建立一個(gè)引導(dǎo)型、復(fù)位型的化解思路或者社會(huì)力量，盡可能地用社會(huì)力量來解決這些社會(huì)問題。這個(gè)群體是客觀存在的，怎么化解也是要按照一定的規(guī)律去做。我們現(xiàn)在無論怎樣來設(shè)計(jì)這個(gè)框架，都不能擺脫初級(jí)階段、可持續(xù)發(fā)展這個(gè)前提。目前存在一個(gè)比較普遍的問題，就是超越了初級(jí)階段或者是不符合可持續(xù)發(fā)展的要求去提出問題。這從另一面看，局部可能是合理的、符合法律要求的，但是從整體上看，導(dǎo)向是有問題的，也不利于整個(gè)社會(huì)的制度完善。都說此類問題法律上有缺失，我梳理過，法律對(duì)這些事項(xiàng)都有規(guī)定，但是都沒有辦法兌現(xiàn)，只有涉及到公共安全的群體，才可能去兌現(xiàn)。

　　任熾越：這幾天對(duì)困境兒童議論得很多，我想起了一件往事：1993年，上海的《解放日?qǐng)?bào)》曾經(jīng)發(fā)表過一篇關(guān)于對(duì)困難老人群體的報(bào)道。因?yàn)樵谶@之前，我們對(duì)所有的孤寡老人都照顧得非常好，沒想到一些有家庭、有子女、生活在困難邊緣的老人的生活狀況比孤寡老人還要糟糕。這個(gè)現(xiàn)象披露以后，就引出了后來出臺(tái)的低保制度，認(rèn)識(shí)到我們的孤寡老人是需要保障的。但除了孤寡老人以外，很多低收入的老年人也需要保障，所以上海的低保政策一下子在全國(guó)鋪開了，這真的為我們的老年人、為整個(gè)社會(huì)的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。

　　怎么會(huì)想到這件往事呢？我們現(xiàn)在對(duì)孤兒、流浪兒童的救助保護(hù)都做得比較好。黃綺律師和楊雄所長(zhǎng)都是市政協(xié)委員，今年他們都寫了有關(guān)兒童福利立法的提案，我在答復(fù)兩位的提案時(shí)介紹了很多，但是我們的一些困境兒童就不一定能列入政策性的制度保障里面。我想，就目前的情況來看，困境兒童可分成三大類：一類是孤兒，一類是流浪兒童，還有一類就是事實(shí)上沒人照料撫養(yǎng)的兒童，這一類的原因有很多。我們前幾年按照民政部的要求做過調(diào)查，比如說父親死亡、母親失蹤的，或者母親棄養(yǎng)的，或者父親死亡、母親服刑的，或者父親死亡、母親重殘的等等共有十多種?，F(xiàn)在對(duì)兒童福利的政策不少，但都分散在各個(gè)部門，用社會(huì)學(xué)家的話來說，是“碎片化”的，我們的教育、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、公檢法等部門都有涉及，不同的部門為不同類別的兒童進(jìn)行管理和提供服務(wù)。比如孤兒、流浪兒童是民政部門負(fù)責(zé)，服刑人員子女是由綜治辦下面預(yù)防青少年犯罪這樣一個(gè)部門在管，司法部門也在管，所以很多工作責(zé)任就分散在各個(gè)部門。

　　出了那么多事情，媒體也很關(guān)注。要進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作，我個(gè)人有這樣幾點(diǎn)建議。首先，這件事必須由政府主導(dǎo)，必須要建立強(qiáng)有力的集中領(lǐng)導(dǎo)，以政府的行政力量形成工作機(jī)制，這樣才能推進(jìn)工作；其次，現(xiàn)在很多的政策法規(guī)操作性不強(qiáng)，很難落地。我最近在媒體上看到，《未成年人保護(hù)法》有這樣一條內(nèi)容：如果父母親失去監(jiān)護(hù)能力，經(jīng)有關(guān)部門或有關(guān)人員申請(qǐng)，法院能夠判決其轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)。那么由誰(shuí)來提出申請(qǐng)，有關(guān)部門到底是指哪個(gè)部門？南京在兩個(gè)小孩餓死悲劇的整個(gè)過程中，有關(guān)部門也時(shí)不時(shí)地在進(jìn)行關(guān)心，但是最后都沒做到底。如果按照部門歸類，其父母為吸毒人員應(yīng)該歸到禁毒辦。上海禁毒辦的工作就做得相當(dāng)好，他們?nèi)绻l(fā)現(xiàn)這樣的情況，肯定會(huì)跟進(jìn)的。因?yàn)槲以?jīng)當(dāng)過禁毒辦的聯(lián)絡(luò)員，上海有個(gè)各單位組成的禁毒委員會(huì)辦公室，如果父母都吸毒，可以匯集各部門的合力予以幫助。

　　楊永明：我是兼這個(gè)辦公室的副主任，這是個(gè)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，有責(zé)任分工。我舉個(gè)例子，上海也發(fā)生過類似南京的事件，父母都涉毒，母親還是個(gè)小學(xué)老師，涉毒以后都應(yīng)該抓的，小孩只有兩年級(jí)，怎么辦？我跟禁毒辦協(xié)調(diào)，從孩子的角度考慮，要留一個(gè)，還要給其生活保障。我們跟禁毒辦有個(gè)不成文的約定，父母兩個(gè)都涉毒的，孩子又很小，只能抓一個(gè)；如果孩子大了，有不良行為，那工讀學(xué)?？梢酝幸话?，如果是寄宿制學(xué)校，那么學(xué)校可以負(fù)責(zé)。關(guān)鍵要把活做細(xì)，因?yàn)槲覀兩鐣?huì)力量的培育，跟西方國(guó)家有著很大的差異。有人建議社區(qū)辦暑托班，鼓勵(lì)志愿者參與，我覺得應(yīng)該讓出這個(gè)主意的人先去做一個(gè)星期的志愿者，把小孩帶到自己家里，他肯定不愿意。孩子進(jìn)了暑托班，萬一出現(xiàn)安全、疾病問題，誰(shuí)來負(fù)責(zé)，沒有法律保護(hù)。

　　任熾越：我覺得，禁毒辦是個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也好，是個(gè)牽頭部門也好，總要有個(gè)部門去管，如果像發(fā)生在南京的事件，最后大家都不管，教育部門也是不會(huì)跟進(jìn)的。因此要在政府的主導(dǎo)下，各個(gè)部門形成相關(guān)合力。還有就是我剛才說到的現(xiàn)在的政策法規(guī)還不夠具體，操作性不強(qiáng)，我覺得一定要制定一些操作性強(qiáng)、有權(quán)威性的政策法規(guī)。就中國(guó)目前的狀況，可能制定的政策法規(guī)不一定要級(jí)別很高，但一定要管用，有操作性、有權(quán)威性。

　　黃    綺：現(xiàn)在都說《民法通則》第16條關(guān)于監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定很滯后，但從法律的角度上來說，規(guī)定父母不能承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)“有關(guān)部門”要承擔(dān)這樣的寬泛規(guī)定是可以的，但關(guān)鍵是你行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上要去建立這個(gè)部門，法律已經(jīng)給你預(yù)設(shè)了框架，在行政上把這個(gè)部門建立起來就可以依法工作了。但在現(xiàn)在在沒有“有關(guān)部門”的情況下，你必然會(huì)看到法律無法實(shí)施。

　　楊永明：“有關(guān)部門”如果不能籠統(tǒng)地寫，就要有具體的部門名稱，這樣一旦部門名稱發(fā)生了變化就需要修改法律了，所以還是用“有關(guān)部門”的表述比較好。

　　田    熊：在制定政策、起草法律的時(shí)候，確實(shí)我們都愿意用“有關(guān)部門”來表達(dá)，如果寫明責(zé)任單位，工作起來就會(huì)局限于這幾家單位，其他部門可以不管，但如果寫了“有關(guān)部門”，就有更多的單位、部門可以一起參與，這是給法律執(zhí)行留有余地?，F(xiàn)在的社會(huì)趨向精細(xì)化，工作的分類也越來越細(xì)化，要求操作也要細(xì)化，更有實(shí)效。

　　任熾越：我舉個(gè)例子，今天上網(wǎng)看了個(gè)微博，非常有感觸。按說上海對(duì)流浪兒童救助保護(hù)工作是做得比較好的，但是我們也碰到過困惑。現(xiàn)在地鐵里經(jīng)常會(huì)碰到一些有父母親或其他親屬帶著未成年人乞討。地鐵是有法規(guī)規(guī)定禁止乞討的，他們也很想整治，但就是屢禁不止。現(xiàn)在沒有一條法律法規(guī)說流浪未成年人不能乞討，我不知道國(guó)際上是怎么規(guī)定的。去年“微博打拐”時(shí)，民政部召開座談會(huì)，很多搞這項(xiàng)工作的同志都有個(gè)共同想法，就是是否可以規(guī)定未成年人不能乞討？據(jù)了解，現(xiàn)在國(guó)務(wù)院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（修訂案）》已經(jīng)報(bào)到國(guó)務(wù)院法制辦了，但是遲遲未出臺(tái)。我想最近發(fā)生了一系列事情，可能國(guó)務(wù)院法制辦也在慎重考慮是否加大修訂的力度。實(shí)質(zhì)上我們現(xiàn)在的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》已經(jīng)滯后于流浪乞討人員救助管理工作的現(xiàn)狀了。2003年該辦法剛實(shí)施時(shí)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)生活困難外出流浪乞討人員的比例大概占百分之二十幾，現(xiàn)在的比例是百分之十也不到，絕大部分是職業(yè)乞討者。在這樣的情況下，如果《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的修訂還是按照原來的思路，那么這個(gè)辦法出來還是滯后的，我們應(yīng)該考慮怎樣對(duì)這些職業(yè)乞討進(jìn)行分類管理。所以我覺得對(duì)困境兒童同樣需要有一些有權(quán)威的，操作性和針對(duì)性都比較強(qiáng)的政策法規(guī)。

　　黃    綺：婦兒工委的田主任一直想梳理一下在兒童保護(hù)這方面的法律，包括源頭上的監(jiān)護(hù)制度，這是很有必要的。目前的《民法通則》、《婦女兒童權(quán)益保障法》和《婚姻法》中都有兒童保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，但其中最直接的法律是《未成年人保護(hù)法》，但這個(gè)法律沒有可操作性，多是些宣誓性的條文。如果再理下去就是政策。梳理法律這件事好做，問題是理完了以后怎么辦，還是要完善立法。

　　任熾越：前不久，楊主任邀請(qǐng)我參加本市《未成年人保護(hù)條例》的修訂座談會(huì)，我認(rèn)為時(shí)機(jī)很好，現(xiàn)在未保工作的需求那么大，很多工作都需要法律法規(guī)來保障。我曾經(jīng)在民政部召開的座談會(huì)上講，目前修改《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，但是現(xiàn)在看來本次的修改還只是補(bǔ)丁式的，有很大的局限性。我看到民政部的法規(guī)制定計(jì)劃，好像“兒童福利條例”已列入了明年的立法計(jì)劃。除了政府主導(dǎo)形成機(jī)制，不斷地完善法律、法規(guī)、政策外，我還有個(gè)很重要的建議，就是要在社區(qū)層面，建立青少年的服務(wù)中心，可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的方法，請(qǐng)一些社會(huì)組織來具體運(yùn)行。香港在這一點(diǎn)上就做得很好，他們每個(gè)社區(qū)都有青少年服務(wù)中心，是由社會(huì)組織來做的，如果我們每個(gè)社區(qū)都有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的話，那么南京的悲劇肯定不會(huì)發(fā)生。而且還要依托我們這樣一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，建立一支青少年社會(huì)工作者隊(duì)伍。

　　黃    綺：困境兒童問題的難點(diǎn)大家都看到了，但是解決問題的突破口在哪？我覺得還是機(jī)制的不健全，需要一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的制度，這個(gè)制度是一個(gè)機(jī)制上的建設(shè)，這需要法律的完善。

　　楊永明：前兩天我解剖了一個(gè)麻雀，就是根據(jù)現(xiàn)在接二連三出現(xiàn)的兒童問題，去考察一下可行性。我原來住的小區(qū)，每到暑假總有居委會(huì)組織一些人來辦個(gè)暑托班，是靠獻(xiàn)愛心或按照政策要求來辦的，參加的每個(gè)孩子一個(gè)月交個(gè)兩三百塊錢，現(xiàn)在沒有了，問題在于現(xiàn)在辦暑托班，法律上要求有資質(zhì)，而且房子就這么大，場(chǎng)所有限。另外，很多來的孩子，不知道他們的身體狀況如何，原先都是靠誠(chéng)信來?yè)?dān)保的，孩子出事家長(zhǎng)負(fù)責(zé)，但現(xiàn)在如果出了紕漏，責(zé)任都?xì)w在暑托班。所以說，如果沒有法律政策的支撐，不利于社會(huì)基層力量的整合或作用的發(fā)揮，而這些組織恰恰是就近解決困境兒童、困難家庭兒童最有效、距離最近的一個(gè)方法。

　　田    熊：我昨天從市婦聯(lián)的微博上看到，市婦聯(lián)提供了一張全市各縣區(qū)共同推出的“放心家園”暑托班的菜單，共有61個(gè)教學(xué)點(diǎn)。這些教學(xué)點(diǎn)大致分為三類，一類是婦聯(lián)辦的，一類是社區(qū)文化中心辦的，還有一類是利用學(xué)校辦的，且收費(fèi)的極少，大多數(shù)都是免費(fèi)的。暑假有兩個(gè)月，有的暑托班包含了整個(gè)暑假，有的可能就辦一個(gè)月，還有些是短期的。時(shí)間是從早上7點(diǎn)到下午5點(diǎn)，也就是父母的上班時(shí)間。我在想，有些工作可能大家都要去參與，不是說一定是分配到哪家單位，由誰(shuí)來主管，有些事情大家一起去做了，就有可能在做的過程中制定一些政策，然后形成法律。我們現(xiàn)在立法滯后是因?yàn)槎际浅隽耸虏艜?huì)想到去立法，其實(shí)如果有些工作有前瞻性的話，可能法律的效應(yīng)馬上就跟上去了。我們都要立足崗位，盡力而為。部門越多，分工越細(xì)，但也會(huì)有部門交叉或管不到的地方，因此需要相關(guān)部門的工作最好都往外再延伸一點(diǎn)，不斷填補(bǔ)工作的空白，做到無縫銜接，形成一個(gè)持續(xù)發(fā)展的過程。

　　任熾越：我們和市婦聯(lián)合作得很好，在一些救助管理站設(shè)立了反家暴的婦女兒童庇護(hù)中心，不但對(duì)婦女，對(duì)兒童也開放，可惜來的人不多。如果孩子在家中受到暴力，可以來中心尋求庇護(hù)。盡管里面床位不多，但是來的人很少，市婦聯(lián)多次在報(bào)紙上宣傳，而且宣傳篇幅也不小。我覺得這是個(gè)理念問題，很多夫妻打架，特別是上海人，老婆是不愿到這種地方去的。據(jù)我了解，目前絕大部分是外來媳婦來求助的。

　　楊    雄：我在想有兩個(gè)問題可以進(jìn)一步討論，一是在操作層面上，部門的政策可能有個(gè)系統(tǒng)的管理問題，現(xiàn)在上海管理青少年的機(jī)構(gòu)至少有二十幾家，這是歷史沿革、計(jì)劃體制的原因。十八屆三中全會(huì)就要召開了，希望把政府和市場(chǎng)的關(guān)系、政府和社會(huì)的邊界要理清楚。最近我從北京領(lǐng)了個(gè)任務(wù)，做一個(gè)進(jìn)一步發(fā)育社會(huì)“自組織”的研究，終極成果我已經(jīng)交到了北京。我們對(duì)“自組織”這個(gè)概念琢磨了半天，一般的概念是社會(huì)組織，社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在，有大量的“自組織”，不登記，但是在做自己感興趣的事。今天上午我在和幾位博士討論，他們有很多同學(xué)是從美國(guó)、日本、香港回來的，都有這種意識(shí)，自己成立個(gè)組織，盡些社會(huì)義務(wù)。現(xiàn)在我們整個(gè)政府和社會(huì)怎么通過法律、政策把系統(tǒng)的管理理順，目前的情況就是碰到事情了大家都管，大家又都不管，怕管了以后，涉及到自己的部門利益，這就需要一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)管理思維。二是除了梳理法律，我覺得還要梳理我們職能之間的關(guān)系通道。現(xiàn)在涉及的部門很多，要有個(gè)管道的梳理，因?yàn)橛?guó)、美國(guó)是無縫對(duì)接，通過判例解決。我們可以成立這么一個(gè)小組來研究系統(tǒng)管理。法律是有了，但是操作性不強(qiáng)，問題出在哪里？要把它們?nèi)慷颊页鰜怼Ｃ绹?guó)、英國(guó)有這類案件發(fā)生以后，都會(huì)有機(jī)構(gòu)不斷地跟進(jìn)，比如討論監(jiān)護(hù)人的問題、法律修改怎么解決以及剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的問題等。

　　為什么提出適度普惠，而不是普惠，這就是中國(guó)的國(guó)情，這點(diǎn)我同意楊處長(zhǎng)的意見。上海算是中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，但要全部兜底也兜不下來。當(dāng)然我們還要摸清情況，我為什么提出事實(shí)孤兒，因?yàn)檫@個(gè)人群比較典型，急需救助，做了可以有亮點(diǎn)。我堅(jiān)持適度這個(gè)原則，有些事情先做起來，一步步放開，城市化也是這樣，一步到位的捷徑是沒有的。從理念上，對(duì)于兒童問題，國(guó)家要主導(dǎo)，但主導(dǎo)不等于包辦。習(xí)近平總書記也說了，是托底，不是全包，宏觀調(diào)控，微觀放活。這個(gè)托底我理解就是那些最最需要救助的窮人，然后分清情況，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情來解決問題。

　　還有一個(gè)就是操作問題。我后天要接待一個(gè)從英國(guó)回來的研究社會(huì)服務(wù)的教授，我想請(qǐng)教一下臺(tái)灣是怎么做的？我看了他們很多的操作層面，非常細(xì)。一個(gè)案件發(fā)生以后，誰(shuí)先跟進(jìn)，跟進(jìn)之后誰(shuí)評(píng)估，評(píng)估以后歸誰(shuí)管；如果要起訴，起訴主體是誰(shuí)，判了之后誰(shuí)接盤。不像我們現(xiàn)在，主體找不到，法律沒法判，或者判了之后由于倫理問題逃避責(zé)任，這些都需要在法律層面之間互相銜接好。上海已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)需要精細(xì)管理、精確設(shè)計(jì)的時(shí)代，通過一兩個(gè)成功的案例判了之后來探索可能性。要建立現(xiàn)代社會(huì)組織體系，政府購(gòu)買服務(wù)“四個(gè)放寬”以后，一批社會(huì)組織會(huì)發(fā)育起來，政府要給予政策保護(hù)，法律和民政、社工都要銜接，不要讓懂法律的人不懂社工，懂社工的人找不到法律的根據(jù)，要做一些系統(tǒng)化的、精細(xì)的分析。成文法有時(shí)候解決不了問題，南京的事件出來后，可以做個(gè)很好的判例，解剖一下，讓公眾來討論，這比抽象地討論法條要好得多。要從方法論上考慮這個(gè)問題，否則還是浮在宏觀層面上。

　　黃    綺：田主任一直想做個(gè)課題，就是要梳理法律。其實(shí)光梳理法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，法律以及這個(gè)法律框架下的各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)包括有可能參與工作的社團(tuán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)制度都要一起進(jìn)行梳理，都放到這個(gè)課題里去。梳理法律很簡(jiǎn)單，但如果涉及到剛才楊教授說的那些，就不是那么簡(jiǎn)單了。

　　任熾越：為了答復(fù)楊教授的議案，我曾經(jīng)與社團(tuán)局進(jìn)行了溝通，了解了一些情況。據(jù)了解，上海現(xiàn)在從事青少年的社會(huì)組織有好幾百個(gè)，這些社會(huì)組織到底在干什么事，這也可以梳理。剛才田主任說了，暑期為青少年服務(wù)的組織有許多個(gè)，我們這塊資源到底有哪些，如何利用這些資源？我覺得楊所長(zhǎng)歸納得很好，政府肯定要主導(dǎo)，法律法規(guī)要跟進(jìn)，還要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

　　田    熊：政府主導(dǎo)從國(guó)際社會(huì)來說就是要求政府做到“兒童優(yōu)先”，或稱之為“兒童利益的最大化”。要滿足兒童利益的最大化，這里有個(gè)分步走的問題，因?yàn)檫@與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)社會(huì)、老百姓需求等等相關(guān)。當(dāng)前我們可以說制定《兒童福利條例》的時(shí)機(jī)已經(jīng)到了。最近出了一些兒童受侵害及意外傷亡事件，領(lǐng)導(dǎo)都非常重視。我們婦兒工委在這方面可以做的：一是強(qiáng)化兒童優(yōu)先的意識(shí)，積極推進(jìn)完善相關(guān)法律法規(guī)。促進(jìn)兒童優(yōu)先意識(shí)在全社會(huì)的樹立，并在健全和完善兒童保護(hù)法律法規(guī)體系上下功夫；二是大家講到的，其實(shí)有些法律是有的，但是執(zhí)行不到位，我們要協(xié)調(diào)相關(guān)部門加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度。對(duì)一些法律操作性欠缺的，通過司法解釋去具體細(xì)化，要在執(zhí)行力度上下功夫研究，每家單位履行職責(zé)做到位了，執(zhí)行效力相對(duì)會(huì)強(qiáng)一些；三是加強(qiáng)兒童保護(hù)的工作機(jī)制建設(shè)。雖然頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于體制、機(jī)制和法制的思考，但實(shí)際操作和工作做法也是非常重要的。上海總體來說各部門之間的合作很好，通過進(jìn)一步健全工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建設(shè)，不斷地聯(lián)合、聯(lián)手、聯(lián)動(dòng)形成有效的工作合力，就能夠更加適應(yīng)新時(shí)代困境兒童保護(hù)工作的需要，而這個(gè)機(jī)制建設(shè)需要大家共同去研究實(shí)踐，在磨合中不斷完善，關(guān)鍵是讓困境兒童獲益，在這個(gè)問題上，我們的責(zé)任非常重大。

　　黃    綺：我們今天是圍繞困境兒童這個(gè)方面去展開研討的，實(shí)際上我們談的是整個(gè)社會(huì)的兒童保護(hù)的問題。困境兒童遇到的問題其實(shí)也是整個(gè)兒童保護(hù)遇到的問題，但現(xiàn)在我們看到的立法等方面都是很粗放的。今天在座的三位行政領(lǐng)導(dǎo)都回復(fù)過我關(guān)于青少年問題的提案，趁著這個(gè)機(jī)會(huì)，我可以再一次有機(jī)會(huì)和各位主管領(lǐng)導(dǎo)作進(jìn)一步的溝通。我們今天的討論是很有成效的，碰撞中大家都貢獻(xiàn)了智慧，婦兒工委田主任就一直想做個(gè)未成年人保護(hù)的法律課題，她也是最適合牽頭做這個(gè)課題的，我們都可以配合她，我也很愿意做些具體的工作。

　　楊永明：我覺得有兩個(gè)思路可能要理一理。第一，我們把自己假設(shè)為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、設(shè)計(jì)者，解決這個(gè)問題，實(shí)際上也是整個(gè)國(guó)家制度發(fā)展的突破口，這個(gè)問題的出現(xiàn)是社會(huì)制度、政策體系當(dāng)中的漏洞，為解決這個(gè)漏洞無論提出什么辦法，前提都是不能脫離初級(jí)階段，不能離開可持續(xù)發(fā)展，超越歷史階段，永遠(yuǎn)辦不好，沒有可持續(xù)發(fā)展，越搞越亂。第二，困境兒童問題的解決無論通過哪種方法，都應(yīng)該具備五個(gè)方面的進(jìn)展，才可能把問題解決，即你這套措施方案一定要有利于遏制產(chǎn)生困境兒童的源頭，特別是家庭；要有利于公民誠(chéng)信意識(shí)、誠(chéng)信體系的建設(shè)；要有利于整個(gè)法律政策當(dāng)中的制度銜接，包括不斷的提升完善；要有利于相關(guān)職能部門的履職監(jiān)督；要有利于社會(huì)自主組織的發(fā)育。我認(rèn)為從這五個(gè)方面去研究、破解這個(gè)難題，才有可能把在這個(gè)體制、歷史階段下產(chǎn)生的問題比較好地去化解它。先天原因產(chǎn)生的困境兒童問題，法律已經(jīng)在解決；后天原因產(chǎn)生的困境兒童且危害公共安全的，我們也在解決；破壞倫理道德的，我們還沒辦法解決。政府對(duì)“法”和“德”這兩個(gè)方面的作為都不能缺失。政府還有個(gè)職能，就是要進(jìn)一步地提高全社會(huì)的倫理道德水平。

　　楊    雄：全國(guó)在家庭教育方面的宣傳也做了很多工作，包括全國(guó)婦聯(lián)以及各個(gè)省的家庭教育普及。我的講課至少就有十萬人次聽過，包括民工子女，我們做了大量的普及工作。勞動(dòng)部和團(tuán)中央開展了家庭教育指導(dǎo)師的工作，至少已有好幾萬人拿到了證書?，F(xiàn)在這些工作各個(gè)部門都在做，我覺得這兩年家庭教育理念方面比過去要好多了，特別是在“德”的教育方面，現(xiàn)在還在不斷地推進(jìn)，家長(zhǎng)的觀念已經(jīng)有所改變，這件事還需要我們今后不斷地去做。

　　田    熊：今天討論這個(gè)問題，我覺得對(duì)困境兒童保護(hù)有三個(gè)工作契機(jī)要抓?。旱谝粋€(gè)就是剛剛講到的要爭(zhēng)取人大納入五年立法計(jì)劃；第二個(gè)是對(duì)法律、機(jī)制等進(jìn)行梳理；第三個(gè)是要研究有些部門說到的“強(qiáng)制報(bào)告制度”的通道，研究其主體、情形及受理、庇護(hù)等程序。

　　楊永明：做課題的目的就是要有突破口，我不主張馬上就立法，我建議要通過這個(gè)課題就近解決眼前的問題，突破點(diǎn)在于社會(huì)自主組織的培育和發(fā)展。解決社會(huì)問題，不可能僅靠政府的力量，還應(yīng)發(fā)揮社會(huì)組織的作用，政府、法律、政策可以為社會(huì)組織的培育創(chuàng)造條件，但真正起作用的應(yīng)是社會(huì)組織。

　　黃    綺：今天非常榮幸能邀請(qǐng)到幾位兒童問題的領(lǐng)導(dǎo)和專家到上海市律師協(xié)會(huì)參與“法律咖吧”，討論困境兒童的法律保護(hù)問題，你們冒著酷暑前來傳經(jīng)送寶，我代表市律協(xié)和《上海律師》雜志再次誠(chéng)摯地感謝大家?！?/span>

        （以上內(nèi)容根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）