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為助力“中國之治”貢獻專業(yè)之言

上海律師參加全國政協十三屆五次會議建言實錄

2022年第02期    作者:顧曉紅    閱讀 1,971 次

3月4日至10日，全國政協十三屆五次會議在北京舉行。赴京參會的在滬全國政協委員中有兩位上海律師——全國律師行業(yè)黨委委員、中華全國律師協會監(jiān)事長、國浩律師（上海）事務所合伙人呂紅兵和上海市婦聯副主席（兼職）、上海外國語大學法學院副教授、上海市尚偉律師事務所兼職律師黃綺。提交提案、參加審議討論、接受媒體采訪……呂紅兵和黃綺兩位律師委員將本職工作、專業(yè)研究領域、政協委員履職三者密切結合，知責于心、擔責于身、履職于行，認真參政議政，基于深入調研和思考積極建言。據不完全統計，在此次會議期間，呂紅兵委員提交提案8件，黃綺委員提交提案4件、社情民意信息1篇，為助力“中國之治”貢獻專業(yè)之言，交出了出色的政協委員“履職作業(yè)”。

多措并舉落實

“反對拐賣人口行動計劃”

習近平總書記于3月6日下午看望參加全國政協十三屆五次會議的農業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時強調，要依法打擊農村黃賭毒和侵害婦女兒童權益的違法犯罪行為。

“拐賣人口不可不抓，必須抓鐵有痕，爭取徹底消除。2021年4月，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)中國反對拐賣人口行動計劃2021—2030年的通知》。這是文明社會對野蠻行為的宣戰(zhàn)，是向陳規(guī)惡習以及人性惡的一面挑戰(zhàn)，是要與這古老的罪惡打一場人民戰(zhàn)爭?！秉S綺委員在其提交的《關于落實〈中國反對拐賣人口行動計劃2021—2030年〉的建議》提案中提出5點具體建議，呼吁嚴格落實“反對拐賣人口行動計劃”：

第一，立法上提高刑期。對《刑法》第241條“收買拐賣婦女兒童罪”的處罰，必須和第240條“拐賣婦女兒童罪”的刑罰一致，可以判至無期徒刑甚至死刑。同時要提高第242條“以暴力、威脅等方法阻礙解救罪”的刑罰，對首要分子給予5年以上的判罰，消除法不責眾的僥幸心理。

第二，司法上加大數罪并罰力度。對拐賣罪中有綁架、強奸、非法監(jiān)禁及故意傷害等罪行的，必須依據《刑法》第241條第4款數罪并罰，罰當其罪。目前的司法實務中，即使數罪并罰，判例刑期也太低，依法大幅提升刑罰打擊力度是當務之急、有效之策。

第三，提升普法工作針對性。“八五”普法期間，應該在農村尤其是邊遠山區(qū)進行有針對性的普法，讓民眾知曉對于婦女兒童，無論是拐賣還是收買，包括阻撓解救的行為，都屬于觸犯我國《刑法》的犯罪行為，做到學法、懂法，從而不犯法；還應通過網絡媒體和電視等進行廣泛宣傳。

第四，建立強制報告制度。通過立法確定強制報告人，發(fā)現可能涉嫌拘禁或傷害被拐賣的婦女兒童以及被拐婦女生育等情況的，縣鄉(xiāng)村居委、婦聯和學校的基層干部以及衛(wèi)生所、醫(yī)院等單位和工作人員在發(fā)現后應當立即報告公安部門，公安部門接報后必須馬上立案調查，情況屬實的應立即采取相應措施，解救受害者，打擊犯罪，絕不姑息。

第五，在拐賣婦女兒童的重點地區(qū)開展廣泛排查。村居委，縣、鄉(xiāng)政府，縣民政、公安等基層政府部門以及基層婦聯、共青團等群團組織應在排查中充分發(fā)揮作用，及時發(fā)現、及時報告、及時解救。

為扎實推動共同富裕

插上法律的翅膀

習近平總書記于2021年10月15日在《求是》雜志發(fā)表《扎實推動共同富?！返闹匾恼?，指出“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征”。而扎實推動共同富裕需要加強法治建設，加快形成并進一步完善相關的法律體系。

呂紅兵委員在其提交的《關于進一步加強“扎實推動共同富?！钡姆审w系建設的建議》提案中提出3點相關建議：

第一，進一步健全按勞分配為主體、多種分配方式并存的相關法律體系。他認為，我國已出臺《勞動法》《就業(yè)促進法》等，應進一步強化與細化職業(yè)教育與培訓制度。應貫徹落實《工會法》，并適時制定工資集體協商與最低工資相關法規(guī)，夯實全體勞動者共同富裕的法律基礎。應落實《專利法》《民法典》《科學技術進步法》等的相關系列規(guī)定，讓廣大科技工作者、各類創(chuàng)新人才充分享有和享受科技創(chuàng)新成果相對應的權益分配所得。

第二，進一步強化與二次分配相關的法律制度的改革和完善。首先，應不斷完善稅收法律制度，繼續(xù)降低個人所得稅率，并出臺統一的《稅收優(yōu)惠法》；其次，應完善社會保障法律制度，出臺《公共法律服務基本法》；再次，應加快轉移支付制度立法，應制定《轉移支付法》，明確轉移支付的目的、原則、方式、資金用途，強調轉移支付須與各級政府預算同步，實行預算管理。

第三，加快建立相關三次分配的基礎性法律制度。目前，《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》均已施行。應依據《民法典》對基金會管理條例進行完善，以推進發(fā)展為出發(fā)點將其修訂為《基金會條例》，并同步制定《社會團體條例》《社會服務機構條例》；或將事業(yè)單位法人包含其中，制定統一的《非營利法人法》，并制定專門的《企業(yè)社會責任條例》和《志愿服務法》等。

在其提交的《關于進一步完善堅持社會主義基本經濟制度相關立法的建議》提案中，呂紅兵委員認為，我國《憲法》和《民法典》有關社會主義基本經濟制度的規(guī)定，是推動共同富裕的經濟基礎和物質前提，也是推動共同富裕的制度基礎和法治保障。因此，應當進一步完善有關堅持社會主義基本經濟制度的立法，將《憲法》精神和《民法典》規(guī)定進一步細化和落實。他為此提出4點建議:

第一，對《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》以及《企業(yè)國有資產法》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《個體工商戶條例》《個人獨資企業(yè)法》《合伙企業(yè)法》等進行系統、全面的修訂。

第二，農村集體經濟組織、城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織立法屬當務之急。同時，在加快修訂《個體工商戶條例》的同時，盡早出臺農村承包經營戶的專門規(guī)定，并與《農村土地承包法》的相關規(guī)定協調、匹配，以推進鄉(xiāng)村振興、農民富裕、農業(yè)發(fā)達。

第三，研究制定《民營企業(yè)法》，將保障民營企業(yè)依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的政策與精神法定化、具體化、落實化。

第四，以《民法典》有關物的“占有、使用、收益和處分”權益為基礎法律依據，在“使用”與“收益”上下功夫、做文章，推進“財富之母”更充分地造富人民。在此思路上，可以考慮制定統一的《土地基本法》，并以此為母法，形成土地法律體系直至編纂《土地法典》。

“促進農民農村共同富裕是扎實推進共同富裕的核心點、關鍵處。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展，加快農業(yè)農村現代化，同樣需要加強法制建設?！眳渭t兵委員在其提交的《關于健全促進農村共同富裕相關法律制度的建議》提案中分析認為，多渠道增加農民集體和個人分享的增值收益、資產收益是推進農村共同富裕的重要內容，并應加快農業(yè)轉移人口市民化。他為此提出2點相關建議：

第一，完善有關農村“三塊地”的立法。黨的十八屆三中全會對農村“三塊地”，即集體經營性建設用地、農村承包地和宅基地的依法有序流轉作了系統性的頂層設計。應結合推進我國土地法律體系的健全，依據我國《民法典》物權編的規(guī)定，將“三塊地”改革舉措與立法完善納入統籌規(guī)劃之中，并以此為核心路徑，設計并實現農民財產性收入倍增計劃，將廣大農民的共同富裕落在實處、落袋為安。

第二，適時制定并實施《戶籍法》。1958年1月9日，《戶口登記條例》由第一屆全國人大常委會第91次會議通過并施行。目前，統籌推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋、健全農業(yè)轉移人口市民化配套政策體系迫在眉睫，應盡快制定一部適合中國國情、保障人民權益、推進共同富裕的《戶籍法》。

高度關注特殊群體和

婦女兒童權益保護

黃綺委員長期高度關注特殊群體和婦女兒童權益保護，在全國政協十三屆五次會議期間，她提交的提案全部與此相關。

在《關于重視大齡自閉癥患者康養(yǎng)和就業(yè)的建議》提案中，黃綺委員認為，由于自閉癥患者存在社會交往障礙，很難像普通健康人一樣正常融入社會生活、就業(yè)。相比較而言，目前關護孤獨癥患者的政策更多地側重未成年患兒，對大齡和成年患者的政策支持幾近空白。大齡自閉癥患者面臨的普遍問題包括缺乏就業(yè)機會、缺乏合適的康養(yǎng)場所、缺乏康養(yǎng)資金等，應當加以重視和解決。她為此提出3點建議：

第一，出臺鼓勵自閉癥患者就業(yè)的支持政策。對于輕中度的能夠通過培訓掌握一定技能的自閉癥患者，給予他們具有特別政策支持的職業(yè)培訓，讓他們具備力所能及的就業(yè)技能，從而獲得工作崗位。

第二，健全家庭健康保險保障制度。通過發(fā)展和完善商業(yè)健康保險，鼓勵和支持商業(yè)保險機構開發(fā)針對自閉癥人群及家庭的險種，如醫(yī)療保險、疾病保險、意外保險、護理保險以及自閉癥患者養(yǎng)老保險等，以解除自閉癥患者及其家長的后顧之憂，起到對自閉癥人群和家庭的支撐作用。

第三，設立自閉癥家庭康養(yǎng)中心。設立公辦或公建民營的自閉癥家庭康養(yǎng)中心，集治療、培訓、康復、養(yǎng)老等功能于一體，自閉癥患者及其父母可以一起入住，相互支撐。

在《關于盡快建立性侵違法犯罪信息共享查詢平臺的建議》提案中，黃綺委員針對更好落實2020年8月最高人民檢察院、教育部、公安部聯合出臺的《關于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》建言，提出4點具體建議：

第一，教育部盡快建立統一的信息查詢平臺，提供給地方教育行政部門進行查詢。

第二，公安部主動對接教育部的統一查詢平臺，共享和提供與被查詢人性侵違法犯罪相關的信息，為各教育相關的單位提供錄用教職員工時查詢擬聘人員性侵違法犯罪的可能性與可操作性。

第三，教育部應發(fā)文督促各級教育行政部門必須對擬聘教職員工進行性侵違法犯罪信息的查詢，否則應承擔法律責任。

第四，行政單位應在得到被查詢人授權的情況下進行查詢，并且無論最終是否錄用，都要對查詢的個人信息加以用途限制，以防止對個人隱私信息的侵權情形發(fā)生。這一提案內容同時作為社情民意信息，已由全國政協辦公廳轉送有關部門。

在《關于完善健全適用離婚經濟補償制度的建議》提案中，黃綺委員認為，《民法典》中關于離婚經濟補償制度的立法目的能否實現、家務勞動價值究竟如何評價，事關婦女權益保障，也關乎家庭的穩(wěn)定，應予以關注。她為此提出3點建議：

第一，完善婦女權益保障的法律規(guī)定。我國《婦女權益保護法》正在修訂，應在《民法典》第1088條規(guī)定離婚經濟補償因素的基礎上，將所犧牲的自身發(fā)展機遇也作為考慮因素之一。此外，應增加“夫妻財產知情權”條款，讓夫妻之間持夫妻關系有效證明查詢對方財產成為可能。

第二，制定司法審判的《指導意見》。鑒于家務勞動、喪失發(fā)展機會等對家庭貢獻的財產利益難以量化，基層法院有“適用難、不適用”的現象，建議最高院開展綜合研究，制定和出臺相關《指導意見》加以明確，在全國司法實務中統一法律適用。

第三，優(yōu)化程序性、制度化規(guī)定。建議法院應在離婚訴訟中向當事人釋明補償請求權。同時，建議法院在審理離婚案件時，預留家務補償份額，再進行共有財產的分割，避免執(zhí)行困難和重復訴訟。

為經濟社會高質量發(fā)展

加強法律制度供給

如何對于為經濟社會高質量發(fā)展加強法律制度供給精準建言，始終是呂紅兵委員所思考的。

在其提交的《關于進一步推進激發(fā)市場主體活力的法律規(guī)范完善的建議》提案中，呂紅兵委員認為，促進經濟高質量發(fā)展須更大程度激發(fā)市場主體的活力，因此應進一步加快有關激發(fā)市場主體活力的法律法規(guī)的完善。他為此提出2點建議：

第一，將“破產重整”的內容從《破產法》中獨立出來，并結合金融市場與并購重組的實踐，形成統一的《破產重整法》，以進一步發(fā)揮保障債權人和投資者利益、維護市場穩(wěn)定與良性秩序的重要職能。

第二，采用“提取公因式、合并同類項”的方法，強化從組織形式與法律責任角度的立法。依據《民法典》中有關法人、營利法人、非法人組織的相關規(guī)定，統籌制定《企業(yè)基本法》，突出以營利為目的的自然屬性，并強化企業(yè)產權保護；同時以此作為《全民所有制企業(yè)法》《集體所有制企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》《合伙企業(yè)法》的一般法，并對上述這些特別法進行系統化的修訂。

“力爭2030年前達到二氧化碳排放峰值，力爭2060年前實現碳中和”是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，已成為我國“十四五”規(guī)劃的重要內容，事關中華民族永續(xù)發(fā)展和人類命運共同體的構建。在此背景下，利用市場交易機制及建設配套的法律制度體系，是推進實現“3060”目標的重大制度舉措。呂紅兵委員在《關于加快建立我國碳排放權交易法律體系的建議》提案中認為，我國應進一步完善碳排放權交易體系架構，加快推進碳排放權交易法律體系建設，適時制定《碳排放權交易法》。他為此提出5點建議：

第一，依法建立國家統一監(jiān)管下的碳排放權交易市場架構。應形成規(guī)范、統一的交易和登記結算場所，依法確立國家統一監(jiān)管主體，建立統一的監(jiān)管規(guī)則和制度體系。

第二，依法完善碳排放配額總量和分配制度，這是碳排放權交易的前提。

第三，依法確認碳排放權的法律屬性，這是碳排放權交易的基礎。

第四，加強碳排放信息披露制度建設，這是碳排放權交易的保障。碳排放信息披露制度應至少明確政府（管理者）和企業(yè)（排放者）兩類主體的義務。

第五，關注中國碳市場的國際化問題，設計與國際接軌、打通國內國際碳交易市場的制度，這是碳排放權交易的重要內容。

在《關于進一步優(yōu)化投資制度和“集采”政策，加快推進我國生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展的建議》提案中，呂紅兵委員結合在實踐中調研發(fā)現的問題，圍繞促進國家生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展提出2點建議：

第一，在干細胞、基因診斷及治療技術開發(fā)與應用領域適度開放多元化投資。這一領域的研究和開發(fā)需要大量的資本投入，需要專業(yè)投資來識別和推動先進前沿技術的轉化和產品開發(fā)。適度開放這一領域的國際資本參與投資，將極大推動我國在該領域的研究和開發(fā)進程?？梢猿浞诌\用浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)等國家立法授權的立法資源，設立干細胞、基因診斷及治療技術開發(fā)與應用特區(qū)，制定詳細的制度、政策和指南，開放外資等多種投資主體對該領域的投資。既可以推動該領域產生突破性成果，也有利于管控在此過程中可能產生的風險，尤其可以在基因數據、生物樣本的管理方面探索經驗。在特區(qū)試點成功后，可以依法推廣至全國各生物醫(yī)藥領域開發(fā)區(qū)。

第二，細化和優(yōu)化國家“集采”政策，給予企業(yè)自主研發(fā)新藥特別是生物醫(yī)藥特殊關注和待遇。自主創(chuàng)新藥物的研發(fā)流程很長、投入成本很高，應制定更為詳細的有利于充分保護和推進我國自主創(chuàng)新藥品研究和開發(fā)的“集采”政策細則，對于符合前沿創(chuàng)新技術的企業(yè)自主研發(fā)新藥，特別是生物醫(yī)藥給予較長的容忍期，由企業(yè)自主決定是否進入集中采購目錄以及進入集中采購目錄的價格折扣空間，以鼓勵更多的市場主體投資創(chuàng)新藥發(fā)展，鼓勵全球科技人才云集于中國創(chuàng)新藥企業(yè)。

我國《慈善法》專章規(guī)定了“慈善信托”的內容，我國《信托法》亦明確規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展公益信托”。與我國經濟社會發(fā)展現狀相比，慈善信托無論是個數還是金額，均有相當大的提升空間。因此，進一步出臺并落實對我國慈善信托發(fā)展的支持政策和制度供給成為當務之急。在《關于強化推進慈善信托發(fā)展政策支持與制度供給的建議》提案中，呂紅兵委員提出4點建議：

第一，進一步完善慈善信托的稅收優(yōu)惠制度。對依法設立的慈善信托，委托人憑與慈善組織或信托公司簽署的慈善信托文件、備案回執(zhí)、財產轉移憑證等，應即可直接享受捐贈稅收優(yōu)惠。

第二，大力發(fā)展慈善組織，強化并優(yōu)化慈善活動的主體。進一步彰顯并引領相關機構的公益目的屬性，推進公益事業(yè)和慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

第三，建立并完善慈善信托雙受托機制。在推行雙受托機制的過程中，建立白名單機制。對于受托的慈善組織，在會計科目上作出對應性的規(guī)定，實現慈善組織自身資產與受托資產的隔離，切實保障受托資產的獨立性。

第四，進一步健全慈善信托的相關運作機制。不僅應在證券交易所的交易規(guī)則上作出完善，還應該在證券法規(guī)上作出進一步修訂。

在參加小組專題討論時，呂紅兵委員圍繞數字經濟發(fā)展發(fā)言。他認為在制定與完善相關法律時，應當在堅持安全與發(fā)展相統一的前提下，濃墨重彩地規(guī)定“發(fā)展”、推進“發(fā)展”，即信息共享、數據開發(fā)、產業(yè)發(fā)展，在創(chuàng)新上做文章，在利用上下功夫。他還注意到，《個人信息保護法》已經出臺，與此相對應的公共信息立法尚屬弱項，而公共信息領域正是數字經濟發(fā)展的重要方面和關鍵因素，應加快并加強公共數據相關立法。此外，應特別關注數據跨境提供與傳輸的問題，盡快出臺數據出境安全評估辦法?！皣覍用娴牧⒎☉撟鞒鱿鄬υ瓌t性的規(guī)定，而在特殊區(qū)域，例如海南自貿港、上海臨港新片區(qū)，可通過國家授權立法的方式，許可相關立法機構作出先行先試的立法探索?！?/span>

從司法供給側角度

為長三角一體化發(fā)展提供保障

探索設立跨行政區(qū)劃檢察院是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中確定的改革任務，目標是要構建普通案件在行政區(qū)劃檢察院辦理、特殊案件在跨行政區(qū)劃檢察院辦理的新型訴訟格局。長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略為跨行政區(qū)劃檢察改革提出了要求、提供了契機，相關省市對于合作提升社會治理共建共治共享水平、促進法律適用標準統一、推動重點領域執(zhí)法司法合作等也都作出了規(guī)定。

呂紅兵委員在《關于設立“長三角地區(qū)檢察院”，推進跨行政區(qū)劃檢察改革的建議》提案中認為，對于帶有區(qū)域性、流動性的大氣、水污染等的聯防聯控、共治共保等，需要提供一體化的司法保護，以排除地方干擾、統一司法標準，推動區(qū)域經濟社會發(fā)展，引領國家發(fā)展再上新臺階。根據目前的檢察體制，他提出具有針對性和可執(zhí)行性、改革效率高、發(fā)展成本小的建議，認為可從3個層面同步推進：

第一，聚焦長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設，推動示范區(qū)內（上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣）的生態(tài)保護類刑事案件以及相關公益訴訟案件集中管轄。這樣可以從司法供給側角度為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設提供司法保障，在解決示范區(qū)內生態(tài)環(huán)境一體化保護中可能存在的法律適用不統一等問題的同時，為跨行政區(qū)劃改革提供更加豐富的實踐樣本。

第二，推動長三角區(qū)域長江航運公安機關辦理的生態(tài)保護類刑事案件以及相關公益訴訟案件集中管轄。第三，適時設立“長三角地區(qū)檢察院”，辦理長三角區(qū)域范圍內跨省域的生態(tài)保護類案件，服務長三角一體化發(fā)展，并為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展以及京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等國家戰(zhàn)略積累更多可復制、可推廣的司法體制改革經驗。