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城市更新的法律邊界與實(shí)踐路徑

2025年第04期    閱讀 159 次

主  持  人： 李維世 上海律協(xié)對(duì)外宣傳與聯(lián)絡(luò)委員會(huì)委員、城市更新（征收）專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任、上海誓維利律師事務(wù)所主任

嘉       賓： 張鴿 上海律協(xié)城市更新（征收）專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員、上海普世萬(wàn)聯(lián)律師事務(wù)所律師

許伊音 上海律協(xié)城市更新（征收）專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員、上海至合律師事務(wù)所律師

付瓊 上海律協(xié)城市更新（征收）專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員、上海道朋律師事務(wù)所律師

文字整理： 許   倩

李維世： 大家好，歡迎來(lái)到《上海律師》2025年第四期法律咖吧，我是本期咖吧的主持人李維世。7月14日至15日，中央城市工作會(huì)議時(shí)隔十年再次召開(kāi)，明確我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入“存量提質(zhì)增效”階段，城市發(fā)展方式從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。會(huì)議要求各地以城市更新為抓手，避免大拆大建，推動(dòng)現(xiàn)代化人民城市建設(shè)。在這一轉(zhuǎn)型中，老舊城區(qū)改造涉及歷史建筑保護(hù)、工業(yè)遺產(chǎn)活化、居民權(quán)益平衡等多重法律課題。今天，我們邀請(qǐng)到張鴿律師、許伊音律師和付瓊律師，一起探討城市更新的法律邊界和實(shí)踐路徑。

歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)是城市的文化記憶，也是內(nèi)涵式發(fā)展的核心載體，但活化利用中常面臨“保護(hù)難”與“利用難”的雙重困境。比如，在歷史街區(qū)改造中，業(yè)主為提升商業(yè)價(jià)值擅自拆除建筑外立面，被行政部門(mén)處罰；舊廠(chǎng)房改造為文創(chuàng)園時(shí)，因消防標(biāo)準(zhǔn)與歷史結(jié)構(gòu)沖突而陷入停滯。首先請(qǐng)張律師分享一下：

（1）當(dāng)前，歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)活化利用主要涉及哪些法律法規(guī)？

（2）活化利用的合法邊界在哪里——哪些改造行為屬于法律允許的“合理利用”，哪些可能觸碰“破壞保護(hù)”的紅線(xiàn)？

（3）當(dāng)保護(hù)要求與商業(yè)利用、居民生活需求沖突時(shí)，比如面臨消防改造與保護(hù)建筑原貌之間的矛盾時(shí)，如何找到法律上的平衡點(diǎn)？

張鴿：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，首先需要明確什么是歷史建筑和國(guó)家工業(yè)遺產(chǎn)？歷史建筑是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護(hù)價(jià)值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動(dòng)文物的建筑物、構(gòu)筑物。國(guó)家工業(yè)遺產(chǎn)是指在中國(guó)工業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)程中形成的，具有較高的歷史價(jià)值、科技價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和藝術(shù)價(jià)值，經(jīng)工業(yè)和信息化部認(rèn)定的工業(yè)遺存。

我國(guó)的工業(yè)遺產(chǎn)與歷史建筑保護(hù)法律體系呈現(xiàn)三層結(jié)構(gòu)。第一層是國(guó)家的法律、行政法規(guī)和規(guī)范性法律文件，其中，法律主要有《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《消防法》《安全生產(chǎn)法》，行政法規(guī)主要有《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，指導(dǎo)性文件主要有《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》等。第二層是國(guó)家規(guī)章，主要有工信部《國(guó)家工業(yè)遺產(chǎn)管理辦法》、住建部《城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)利用項(xiàng)目規(guī)范》（GB 55035-2023），以及發(fā)改委、工信部、國(guó)資委等五部門(mén)發(fā)布的《推動(dòng)老工業(yè)城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用實(shí)施方案》。第三層是地方性法規(guī)，上海主要有《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》《上海市城市更新條例》等。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，首先來(lái)看歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)紅線(xiàn)，即相關(guān)禁止性規(guī)定：

（1）關(guān)于歷史建筑的禁止性規(guī)定：《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》第四十三條至第四十九條明確，不得擅自遷移、拆除優(yōu)秀歷史建筑，不得擅自改變使用性質(zhì)（如居住改日式餐廳）或者內(nèi)部功能，不得擅自拆除歷史建筑核心構(gòu)件（如百年磚木結(jié)構(gòu)），不得改變外立面歷史形態(tài)（如老石庫(kù)門(mén)的拱券門(mén)窗），對(duì)優(yōu)秀歷史建筑的修繕不得違反保護(hù)要求或相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如山陰路145弄案例，責(zé)令改正，并處重置價(jià)3%～30%的罰款），不得堆放易燃易爆物，不得改變承重結(jié)構(gòu)。

（2）關(guān)于工業(yè)遺產(chǎn)的禁止性規(guī)定：《國(guó)家工業(yè)遺產(chǎn)管理辦法》明確，不得擅自改變工業(yè)遺產(chǎn)的格局、結(jié)構(gòu)、樣式和風(fēng)貌特征，不得破壞核心物項(xiàng)（如廠(chǎng)房、設(shè)備等）且不及時(shí)修復(fù)其損毀部分，不得未設(shè)立保護(hù)標(biāo)志或者展陳設(shè)施等。

合理利用是城市更新與文化傳承的重要途徑，法律允許在不損害保護(hù)價(jià)值的前提下進(jìn)行適應(yīng)性改造。根據(jù)《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，可申請(qǐng)將歷史建筑改造為文創(chuàng)空間、社區(qū)服務(wù)設(shè)施，但需提交“建筑改造影響評(píng)估報(bào)告”，明確結(jié)構(gòu)安全、消防措施、風(fēng)貌延續(xù)方案等。例如，上生·新所原為上海生物制品研究所的辦公及研發(fā)園區(qū)，現(xiàn)改造為集歷史建筑、文化藝術(shù)、時(shí)尚潮流于一體的綜合性開(kāi)放街區(qū)。

關(guān)于工業(yè)遺產(chǎn)改造再利用，早期以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)模式為主，將工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?、商業(yè)、辦公空間；如今在城市更新背景下，從單功能轉(zhuǎn)向多功能、復(fù)合化利用，從傳統(tǒng)單體保護(hù)走向整體“大遺址保護(hù)”，在開(kāi)發(fā)再利用上更加注重工業(yè)建筑本身的價(jià)值，衍生出更多元的場(chǎng)景與業(yè)態(tài)。工業(yè)遺產(chǎn)的改造方向有：改造成工業(yè)博物館/展覽館，如南市發(fā)電廠(chǎng)舊址的主廠(chǎng)房改造為上海當(dāng)代藝術(shù)博物館；改造成文創(chuàng)園區(qū)與藝術(shù)區(qū)，如北京的798藝術(shù)區(qū)；改造成工業(yè)主題公園，如楊浦工業(yè)區(qū)改造成濱江親水游覽帶；改造成工業(yè)旅游與特色線(xiàn)路，如重慶規(guī)劃打造了7條工業(yè)遺產(chǎn)精品旅游路線(xiàn)；改造成商業(yè)綜合體，如上海船廠(chǎng)改造為劇院與商業(yè)綜合體。

關(guān)于第三個(gè)問(wèn)題，在城市更新中，消防改造與保護(hù)建筑原貌之間的矛盾可通過(guò)多層次法律框架和技術(shù)路徑實(shí)現(xiàn)平衡。

國(guó)家層面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳明確要求涉及歷史建筑的改造需“一屋一策”制定方案，嚴(yán)禁以危房名義違法違規(guī)拆除，并強(qiáng)調(diào)在不影響歷史文化價(jià)值的前提下提升消防安全性能，為平衡歷史建筑保護(hù)與消防安全確立了總體原則。2023年修訂的《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》明確，歷史建筑可采用“性能化防火設(shè)計(jì)”，即不強(qiáng)制套用現(xiàn)行消防規(guī)范，而是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制定個(gè)性化方案。例如，在上海外灘某歷史銀行建筑的改造中，通過(guò)增設(shè)隱蔽式噴淋系統(tǒng)、優(yōu)化疏散通道避免了拆除原始雕花吊頂，既滿(mǎn)足消防要求，又保留歷史風(fēng)貌。住建部《城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)利用項(xiàng)目規(guī)范》（GB 55035-2023）提出“在不影響歷史文化價(jià)值的前提下有效提升消防安全性能”，與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 31540.1-2015中的性能化設(shè)計(jì)方法相呼應(yīng)，允許通過(guò)火災(zāi)模擬、疏散分析等工程手段優(yōu)化方案，避免過(guò)度改造破壞原貌。

地方立法與技術(shù)規(guī)范則進(jìn)一步提供了操作路徑。《上海市既有建筑改造工程消防技術(shù)指南》允許歷史建筑采用“等效安全替代方案”，如以智能煙感系統(tǒng)替代傳統(tǒng)防火分區(qū)，破解因結(jié)構(gòu)限制無(wú)法滿(mǎn)足常規(guī)消防規(guī)范的難題。這些法律與技術(shù)規(guī)范的結(jié)合，形成了“底線(xiàn)安全+分類(lèi)保護(hù)+靈活適配”的平衡機(jī)制，既守住消防安全紅線(xiàn)，又為歷史建筑保留文化肌理提供法治保障。

此外，在解決沖突時(shí)，需履行公眾參與程序，如組織專(zhuān)家論證會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)；必要時(shí)由規(guī)劃部門(mén)牽頭，協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)構(gòu)、使用方與居民達(dá)成三方協(xié)議。

李維世：感謝張律師的精彩分享。城市更新需要多數(shù)居民達(dá)成共識(shí)，但實(shí)踐中經(jīng)常遇到“少數(shù)業(yè)主拒絕”的僵局。比如，老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目因一戶(hù)低層業(yè)主反對(duì)而擱置3年；歷史片區(qū)更新中，個(gè)別業(yè)主以“房屋是私產(chǎn)”為由拒絕搬遷，導(dǎo)致整體保護(hù)規(guī)劃無(wú)法推進(jìn)。中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“避免大拆大建”，但也需保障公共利益。請(qǐng)?jiān)S律師分析一下：

（1）根據(jù)《民法典》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，促使政府在城市更新中啟動(dòng)征收的“公共利益”應(yīng)如何界定，是否包括歷史風(fēng)貌保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善等情形？

（2）業(yè)主拒絕參與城市更新時(shí)，政府需履行哪些法定程序才能啟動(dòng)征收？

（3）如何防止征收權(quán)被濫用，為商業(yè)開(kāi)發(fā)鋪路？

（4）對(duì)于“住改商”、加裝電梯等無(wú)需征收的更新項(xiàng)目，法律上如何處理“少數(shù)人反對(duì)”的問(wèn)題？

許伊音：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，縱觀(guān)《民法典》等法律法規(guī)，含有“公共利益”的條款多屬于強(qiáng)制性規(guī)范，通常會(huì)構(gòu)成對(duì)私權(quán)的強(qiáng)制限制，與民法強(qiáng)調(diào)的意思自治產(chǎn)生沖突。然而另一方面，“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延具有極大的不確定性和模糊性，這給法官留了較大的自由裁量空間，存在概念不當(dāng)運(yùn)用的問(wèn)題。

關(guān)于法院觀(guān)點(diǎn)的典型案例可以參考（2017）最高法行申4693號(hào)，該案的裁判文書(shū)層層遞進(jìn)地對(duì)“公共利益”進(jìn)行了分析：因“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的需要，一方面應(yīng)主要依據(jù)法律規(guī)定判斷，即只有法律明確列舉的建設(shè)項(xiàng)目才可認(rèn)定為符合公共利益的需要；另一方面，對(duì)于法律規(guī)定不明確或者理解可能有分歧的，則宜尊重通過(guò)正當(dāng)程序形成的判斷，經(jīng)地方人大及其常委會(huì)和絕大多數(shù)被征收居民同意的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為符合公共利益的需要。尤其是以征收形式進(jìn)行的舊城區(qū)改建，既交織公共利益與商業(yè)開(kāi)發(fā)，也涉及舊城保護(hù)與都市更新，更應(yīng)尊重?cái)M征收范圍內(nèi)被征收人的改建意愿；對(duì)于大多數(shù)或者絕大多數(shù)被征收人同意改建方案的建設(shè)項(xiàng)目，即可以認(rèn)為符合公共利益的需要。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條列舉了符合公共利益需要的情形，包括涉及國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)（科教文衛(wèi)體、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等）、保障性安居工程建設(shè)、舊區(qū)改建等。而對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定的情形，遵循正當(dāng)程序原則就十分重要，比如是否事先告知、聽(tīng)取意見(jiàn)，事后救濟(jì)途徑是否完善等。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，以舊住房拆除重建、成套改造為例，《上海市城市更新條例》第三十二條規(guī)定了簽約比例達(dá)到95%以上的，協(xié)議方可生效，并提出了行政調(diào)解、行政決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式來(lái)解決少數(shù)人拒絕配合的問(wèn)題。2022年出臺(tái)的《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》明確，其適用范圍是以拆除重建或者成套改造方式對(duì)公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實(shí)施更新的項(xiàng)目，并對(duì)《上海市城市更新條例》中的行政調(diào)解、行政決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行模式作了詳細(xì)規(guī)定（詳見(jiàn)圖1）。這里雖然沒(méi)有明確是何種行政決定，但是結(jié)合對(duì)問(wèn)題一的分析來(lái)看，我的理解是基于公共利益需要而作出征收的行政決定。

關(guān)于第三個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為首先要確保程序的正當(dāng)性。其次，因?yàn)槲乙苍谧鲆恍┏鞘懈马?xiàng)目的政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行工作，了解到這其中對(duì)資金的需求量很大。而政府專(zhuān)項(xiàng)債資金本身必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，這就要求這些項(xiàng)目不僅要自主平衡融資和收益，還要考慮公共利益。所以我建議，可以考慮將同一實(shí)施主體名下的不同零星地塊進(jìn)行組合打包，根據(jù)土地情況進(jìn)行妥善規(guī)劃，確保一個(gè)項(xiàng)目既有商業(yè)開(kāi)發(fā)獲利，同時(shí)也包含有改善居民住房等公共利益需求的地塊，這樣操作一定程度上能夠在解決城市更新項(xiàng)目資金缺口的同時(shí)兼顧公共利益。再次，完善相應(yīng)的細(xì)則、政策文件等加以規(guī)制，比如對(duì)項(xiàng)目中的商業(yè)占比進(jìn)行規(guī)定。最后，要確保居民的知情權(quán)、參與權(quán)，讓居民共同參與城市更新的實(shí)施與監(jiān)督工作。

關(guān)于第四個(gè)問(wèn)題，《民法典》第二百七十八條明確規(guī)定，改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。對(duì)于少數(shù)居民可能提出的專(zhuān)有部分采光、通風(fēng)、安全等問(wèn)題，往往還需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查，才能確定是否能作為其阻卻加裝電梯的事由。加裝電梯作為與居民實(shí)際居住直接相關(guān)的事項(xiàng)，單純運(yùn)用強(qiáng)制手段的效果并不好，有的居民會(huì)在加裝電梯過(guò)程中頻繁使用信訪(fǎng)等手段進(jìn)行干擾，所以建議靈活運(yùn)用調(diào)解手段。比如，北京發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好既有多層住宅加裝電梯業(yè)主協(xié)商工作指引》，提出受益業(yè)主可給予低層業(yè)主適當(dāng)補(bǔ)償，如優(yōu)先選取停車(chē)位、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。?duì)于“住改商”，法律則限制得比較嚴(yán)格，《民法典》第二百七十九條給予了有利害關(guān)系的業(yè)主一票否決權(quán)，即需要他們一致同意才行。在這種情況下，我建議最好能夠通過(guò)協(xié)商等一些比較靈活的方式來(lái)解決矛盾。

張鴿：關(guān)于許律師提到的上海舊住房更新中的行政調(diào)解，我深有感觸，想講一下它的歷史沿革和適用現(xiàn)狀。對(duì)于采取拆除重建或成套改造方式進(jìn)行舊住房更新的項(xiàng)目，《上海市城市更新條例》提出“行政調(diào)解+行政決定+行政強(qiáng)制執(zhí)行”的操作模式。然而，隨著舊住房更新工作的推進(jìn)，出現(xiàn)了一些個(gè)案未簽約的復(fù)雜情況。為避免更新程序陷于僵局，《上海市舊住房更新有關(guān)行政調(diào)解和決定的若干規(guī)定》應(yīng)運(yùn)而生，以保障舊住房更新項(xiàng)目依法繼續(xù)推進(jìn)，改善群眾的居住狀況。

行政調(diào)解程序的誕生意義重大，但適用尚處于起步階段。據(jù)不完全了解，上海目前作出行政決定的案例屈指可數(shù)，暫未了解到申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案例。各區(qū)尚處于探索階段，政府慎重作出行政決定，法院對(duì)于該行政決定是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力尚處于研判階段。非常期待行政調(diào)解機(jī)制在未來(lái)發(fā)揮更大的作用，也期待我們律師可以更多地參與到行政調(diào)解程序中，為城市更新工作作出更大的貢獻(xiàn)。

李維世：感謝二位的精彩分享。城市更新的核心是“人民城市人民建”，但現(xiàn)實(shí)中，居民常因“不知情、難參與”而產(chǎn)生抵觸情緒。調(diào)查顯示，68%的老舊小區(qū)改造中，居民僅在簽字環(huán)節(jié)被動(dòng)參與，對(duì)規(guī)劃細(xì)節(jié)、資金使用等均不知情。請(qǐng)付律師來(lái)談?wù)劊?/span>

（1）現(xiàn)有法律對(duì)居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)有哪些具體規(guī)定？

（2）實(shí)踐中存在哪些短板？

（3）律師可以協(xié)助完善哪些協(xié)商機(jī)制，比如如何幫助居民組建議事小組、參與規(guī)劃聽(tīng)證？

（4）如何通過(guò)法律文書(shū)明確居民與政府、開(kāi)發(fā)商的權(quán)利和義務(wù)？

（5）對(duì)于城市更新中的利益沖突，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議、回遷安置分歧，律師可以提供哪些爭(zhēng)議解決路徑？

付瓊：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)法律體系為居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)提供了多層次保障。一是憲法層面，《憲法》規(guī)定公民有參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的權(quán)利，這為居民參與城市更新提供了根本法依據(jù)。二是法律法規(guī)層面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，針對(duì)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，公告的時(shí)間不得少于三十日；針對(duì)修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，要求應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見(jiàn)；針對(duì)修改經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖，要求應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！睹穹ǖ洹返诙倨呤藯l明確了改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施屬于業(yè)主共同決定事項(xiàng)，需由專(zhuān)有部分面積占比三分之二以上且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，經(jīng)參與表決專(zhuān)有部分面積四分之三以上且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意。該條與原《物權(quán)法》第七十六條相比，更加規(guī)范了表決程序，強(qiáng)調(diào)業(yè)主的參與度與自治，充分體現(xiàn)了民主原則。同時(shí)，《民法典》也為處理城市更新過(guò)程中可能產(chǎn)生的采光、通風(fēng)、通行等相鄰關(guān)系糾紛提供了法律基礎(chǔ)。《政府信息公開(kāi)條例》要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，公民也可依法申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。還有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，雖然城市更新強(qiáng)調(diào)“避免大拆大建”，但在涉及必要征收時(shí)，《條例》規(guī)定了征收補(bǔ)償方案應(yīng)公布并征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、補(bǔ)償協(xié)議簽訂等程序，保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)和獲得公平補(bǔ)償權(quán)。三是地方性法規(guī)和規(guī)章層面，《上海市城市更新條例》《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》對(duì)居民在城市更新中的知情權(quán)、參與權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，不僅增強(qiáng)了城市更新的透明度和民主性，也為全國(guó)類(lèi)似立法提供了可借鑒的“上海模式”。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，一是信息選擇性公開(kāi)。比如，某些項(xiàng)目?jī)H公示最終方案，未說(shuō)明規(guī)劃變更的具體原因或居民意見(jiàn)采納情況；或者只公開(kāi)對(duì)項(xiàng)目有利的信息，而對(duì)如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、資金使用明細(xì)等文件可能不予公開(kāi)。《上海市城市更新條例》第十八條規(guī)定，更新項(xiàng)目實(shí)施前需開(kāi)展“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，未通過(guò)評(píng)估的項(xiàng)目不得啟動(dòng)。因此，未完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的項(xiàng)目可能會(huì)被認(rèn)定征收程序違法。同樣，《政府信息公開(kāi)條例》第十九條規(guī)定，涉及“重大公共利益”的財(cái)政信息應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)。城市更新資金（尤其是財(cái)政撥款）屬于公共資源，居民有權(quán)監(jiān)督其使用，公示資金明細(xì)（如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算依據(jù)、過(guò)渡費(fèi)發(fā)放規(guī)則）可減少居民對(duì)“不公平補(bǔ)償”的疑慮，提升簽約效率。二是公示的信息專(zhuān)業(yè)性過(guò)強(qiáng)。某些公示文件常使用專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，如“容積率”“用地性質(zhì)調(diào)整”，普通居民難以理解這些術(shù)語(yǔ)的真實(shí)含義，導(dǎo)致“形式上有公開(kāi)，實(shí)質(zhì)上無(wú)溝通”。再比如，使用“容積率轉(zhuǎn)移補(bǔ)償系數(shù)”“產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價(jià)計(jì)算公式”等專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)時(shí)未附通俗解釋?zhuān)瑢?dǎo)致居民無(wú)法判斷補(bǔ)償是否合理。另外，還存在公示方式不合理的問(wèn)題。老舊社區(qū)中，中老年人群占比高，以線(xiàn)上公示為主的公示方式會(huì)導(dǎo)致居民無(wú)法第一時(shí)間獲悉信息。

關(guān)于第三個(gè)問(wèn)題，律師在城市更新中不僅是維權(quán)者，更是協(xié)商機(jī)制的設(shè)計(jì)者。通過(guò)法律賦權(quán)（如組建議事小組）、程序?qū)梗ㄈ缏?tīng)證會(huì)）、制度創(chuàng)新（如第三方監(jiān)督），能將居民分散的個(gè)體訴求轉(zhuǎn)化為有效的集體行動(dòng)力，最終目標(biāo)是通過(guò)合法渠道實(shí)現(xiàn)沖突的提前化解，而非事后的補(bǔ)救訴訟。律師可以從以下三個(gè)方面完善協(xié)商機(jī)制：第一，協(xié)助組建與賦能居民議事小組/業(yè)主組織。律師可以指導(dǎo)居民依法成立議事小組，協(xié)助居民起草《居民議事小組章程》《更新項(xiàng)目溝通協(xié)商規(guī)則》等文件，協(xié)助居民明確議事程序、表決方式、意見(jiàn)反饋機(jī)制等。第二，為居民提供專(zhuān)業(yè)法律支持。律師可以為居民代表提供法律知識(shí)培訓(xùn)，包括物權(quán)法、規(guī)劃法、城市更新政策等，提升其解讀文件、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、有效談判的能力。特別是為居民解讀與其關(guān)系較為密切的法律規(guī)定、地方政策，協(xié)助居民更好地了解及保障其核心權(quán)益（如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置房選擇權(quán)）。第三，參與規(guī)劃聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)，律師的參與能夠有效保障程序合法性、平衡各方利益、減少法律糾紛。律師在該環(huán)節(jié)中幫助居民理解政策、提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，可以有效監(jiān)督政府行為。

關(guān)于第四個(gè)問(wèn)題，在城市更新過(guò)程中，通過(guò)法律文書(shū)明確居民、政府、開(kāi)發(fā)商三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是保障居民權(quán)益、減少糾紛的核心手段。法律文書(shū)不僅是結(jié)果的載體，更是居民參與過(guò)程的記錄，保證程序正義才能減少后期糾紛。法律文書(shū)是以“程序性文書(shū)”保障居民知情權(quán)與參與權(quán)，以“協(xié)議條款”固化權(quán)利與義務(wù)，以“監(jiān)督性文書(shū)”確保履行落地。

關(guān)于第五個(gè)問(wèn)題，在城市更新過(guò)程中，律師可通過(guò)以下路徑協(xié)助解決利益沖突、保障居民合法權(quán)益、推動(dòng)程序公平透明：一是法律框架下的協(xié)商談判，搭建協(xié)商平臺(tái)，組織居民與政府/開(kāi)發(fā)商的多方會(huì)談，明確法律依據(jù)，協(xié)助居民提出合法訴求。二是行政與司法救濟(jì)途徑，包括行政復(fù)議——針對(duì)程序違法（如未公示規(guī)劃方案、未召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)），代理居民向上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議，要求撤銷(xiāo)不當(dāng)行政決定；行政訴訟——針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于市場(chǎng)價(jià)、回遷房面積縮水等爭(zhēng)議，起訴至法院，要求重新評(píng)估；民事訴訟——針對(duì)開(kāi)發(fā)商違約（如延期交房、建材降標(biāo)），依據(jù)購(gòu)房合同或安置協(xié)議追究其違約責(zé)任。三是替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制，一方面引入第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)，結(jié)合地方城市更新政策與個(gè)案情況促成妥協(xié)方案；另一方面，委托第三方機(jī)構(gòu)（如住建部門(mén)認(rèn)證的評(píng)估公司）對(duì)房產(chǎn)價(jià)值、改造必要性出具獨(dú)立報(bào)告，削弱信息不對(duì)稱(chēng)的影響。

律師不僅是爭(zhēng)議解決者，更是制度漏洞的發(fā)現(xiàn)者和賦權(quán)者。通過(guò)法律手段將居民從被動(dòng)簽字者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的共同制定者，方能實(shí)現(xiàn)“人民城市”的真正內(nèi)核。

李維世：城市更新的內(nèi)涵式發(fā)展，本質(zhì)是法律框架下的多元利益平衡。正如三位嘉賓所討論的，歷史建筑活化要守住“保住優(yōu)先”的法律底線(xiàn)，征收權(quán)的行使要緊扣公共利益的法律邊界，居民參與要通過(guò)制度將其知情權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。律師在其中既是規(guī)則的解讀員，也是利益的協(xié)調(diào)者；既要提醒政府依法履職，防止權(quán)利越界，也要幫助居民用法律武器來(lái)主張權(quán)益，更要推動(dòng)各方在協(xié)商中找到保護(hù)與發(fā)展、公益與私權(quán)的最大公約數(shù)。只有這樣，城市更新才能真正實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的初心，讓每座城市在歷史傳承中煥發(fā)新的活力。感謝三位嘉賓的分享，期待未來(lái)持續(xù)關(guān)注這一議題，為城市更新的法制化路徑貢獻(xiàn)更多智慧。

（本文內(nèi)容根據(jù)錄音整理，系嘉賓個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，整理時(shí)間：2025年8月14日）