網(wǎng)上投稿
關(guān)于“稀土”的含義，工業(yè)和信息化部公開征求對《稀土管理條例(征求意見稿)》的意見（2021年1月15日發(fā)布）第二十八條作出了規(guī)定：稀土，指鑭(lán)、鈰(shì)、鐠(pǔ)、釹(nǚ)、钷(pǒ)、釤(shān)、銪(yǒu)、釓(gá)、鋱(tè)、鏑(dī)、鈥(huǒ)、鉺(ěr)、銩(diū)、鐿(yì)、镥(lǔ)、鈧(kàng)、釔(yǐ)等17種元素的總稱。稀土是重要的工業(yè)原料，廣泛地運用于新能源、新材料、航空航天、軍事等工業(yè)領(lǐng)域。國務(wù)院2012年發(fā)布的《中國的稀土狀況與政策》白皮書數(shù)據(jù)顯示，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23％，卻占有90％以上的世界市場份額。我國稀土的過量開采、出口帶來了資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。為此，我國采取了一系列關(guān)于稀土開采、出口的管制政策。本文主要分析我國稀土出口管制方面的政策、稀土出口案、提出相關(guān)政策建議等。
一、我國稀土出口管制的演變流程
改革開放以來，我國稀土出口管制一般認(rèn)為經(jīng)歷了三個階段，即從1978年至1998年的自由放任階段、1998年至2014年的嚴(yán)格管制階段，以及2014年至今的全面管制階段。
（一）1978年至1998年的自由放任階段
自1978年改革開放以來，我國在稀土開采、冶煉以及出口等方面發(fā)展迅速，然而稀土資源所具有的巨大的戰(zhàn)略價值、社會價值等，我們并沒有認(rèn)識清楚，稀土行業(yè)也處于粗放型的發(fā)展模式，具體表現(xiàn)為：相關(guān)政策不健全，片面追求經(jīng)濟效益，忽略生態(tài)、環(huán)保等社會效益，在國際稀土定價權(quán)方面缺乏話語權(quán)等。
在自由放任階段，我國鼓勵稀土資源的開采、出口，但是缺乏政府部門的監(jiān)管，相關(guān)管制政策也不健全，也未建立相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會，缺乏行業(yè)的指導(dǎo)等。我國稀土出口量隨著稀土開采、冶煉技術(shù)的不斷進(jìn)步以及國際稀土市場需求的增加而逐步擴增，我國稀土資源地的中小型企業(yè)紛紛設(shè)立進(jìn)入稀土領(lǐng)域，加劇了行業(yè)的無序競爭，缺乏規(guī)模經(jīng)濟效益，行業(yè)集中度也比較低，由于我國稀土企業(yè)當(dāng)時創(chuàng)新能力不足，缺乏深加工技術(shù)，導(dǎo)致我國稀土儲量優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為價格優(yōu)勢，經(jīng)濟效益比較低下。
（二）1998年至2014年的嚴(yán)格管制階段
我國稀土資源在長期大量地開采、出口過程中被快速消耗，也產(chǎn)生了一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題。從1998年起，我國對稀土出口逐步進(jìn)行嚴(yán)格管制，開始實施“配額制”。2006年11月1日，商務(wù)部、海關(guān)總署、國家環(huán)?？偩止肌都庸べQ(mào)易禁止類商品目錄》，將41種稀土金屬、合金、氧化物等產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。根據(jù)商務(wù)部下發(fā)的稀土出口配額文件，2010年全年的稀土出口配額總數(shù)比2009年減少了近40%。2011年全年稀土配額總數(shù)繼續(xù)下調(diào)，第一批稀土出口配額與2010年同批相比下降了35.2%。自2012年起，商務(wù)部明確通知，對稀土出口配額實行按輕稀土和中重稀土分類管理的辦法，全年配額總量與2011年大體持平。
我國后又陸續(xù)出臺了部分稀土出口管制政策：如對部分稀土出口產(chǎn)品進(jìn)行稅收調(diào)控、禁止外商在我國建立稀土開采企業(yè)、限制稀土等部分原材料的出口等。稀土出口稅收調(diào)控措施包括取消出口退稅、出口征收關(guān)稅。從1985年至2002年，我國稀土關(guān)稅政策是退稅鼓勵出口；從2003年至2006年，取消退稅，退稅率逐年下調(diào)直到取消；2006 年之后開始征收關(guān)稅。2006年10月27日，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)出《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》，規(guī)定稀土金屬礦、稀土化合物等加征出口暫定關(guān)稅，稅率為10%。2007年起，我國對稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱加征10%的關(guān)稅，并將稀土金屬礦的出口關(guān)稅稅率提高到15%。2008年、2010年、2011年我國又對部分稀土金屬、稀土氧化物、稀土氟化物以及碳酸稀土的出口稅率進(jìn)行適當(dāng)上調(diào)。
隨著社會經(jīng)濟形勢以及國際貿(mào)易環(huán)境的發(fā)展變化，“配額制”所帶來的一些弊端逐漸顯露，這種管制政策也使我國頻頻受到美國、歐盟等西方稀土應(yīng)用大國或者地區(qū)的強烈質(zhì)疑與發(fā)難，并于2012年3月向WTO提起貿(mào)易申訴，裁定我國出口管制措施違規(guī)。我國的稀土出口管制政策也成為我國與西方稀土應(yīng)用大國或者地區(qū)之間經(jīng)貿(mào)爭議的焦點之一。
嚴(yán)格的管制政策并沒有達(dá)到預(yù)期的管制效果，稀土開采、出口企業(yè)與個體的法律意識仍然淡薄，稀土行業(yè)投機行為積習(xí)難改，違法盜采、掠奪式開挖以及非法走私稀土礦藏等行為屢禁不止，嚴(yán)重擾亂了稀土行業(yè)的正常市場秩序。此外，由于我國稀土開采、出口企業(yè)創(chuàng)新能力不足，稀土出口產(chǎn)品的資源價值并未能充分體現(xiàn)，以中低端產(chǎn)品為主、高端產(chǎn)品較少，不利于我國稀土行業(yè)的長期健康發(fā)展。
（三）2014年至今的全面管制階段
隨著經(jīng)濟、社會環(huán)境的發(fā)展變化，稀土資源在我國乃至國際經(jīng)濟社會中的地位日益提高，為促進(jìn)我國稀土資源的合理開發(fā)利用，促進(jìn)稀土行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，我國從2014年開始對稀土資源出口進(jìn)行全面管制，逐步形成國家管控、市場調(diào)控和社會監(jiān)督共同形成合力的稀土出口管制體系。
2014年7月31日，我國正式啟動稀土收儲（政府儲備）政策，本次《稀土管理條例(征求意見稿)》第十六條除了對稀土產(chǎn)品的政府儲備作出確認(rèn)外，還規(guī)定了要實行政府儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合的儲備機制，這是本次立法意見稿的一大創(chuàng)新，該條文規(guī)定：國家實行稀土資源地和稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備。稀土戰(zhàn)略儲備資源地由國務(wù)院自然資源部門劃定并組織實施。列入國家戰(zhàn)略儲備的資源地由所在地縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和保護(hù)，未經(jīng)國務(wù)院自然資源部門批準(zhǔn)不得開采。稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備實行政府儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合的儲備機制。稀土產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備計劃由國務(wù)院發(fā)展改革、財政部門會同國務(wù)院工業(yè)和信息化主管部門提出，納入國家戰(zhàn)略物資儲備規(guī)劃并組織實施和監(jiān)督檢查。收儲的稀土產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)納入稀土冶煉分離總量指標(biāo)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得動用。
2014年12月31日，商務(wù)部、海關(guān)總署公布《2015年出口許可證管理貨物目錄》（公告2014年第94號），包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內(nèi)的8種貨物，憑出口合同申領(lǐng)出口許可證，無需提供批準(zhǔn)文件。這一公告的出臺，意味著自1998年開始實施的我國稀土出口配額制度正式終結(jié)，開始實施稀土出口許可證管理制度。
伴隨著WTO稀土案敗訴，使得稀土出口配額和關(guān)稅可能被取消，我國廉價的稀土戰(zhàn)略資源由此可能流失，為了應(yīng)對這一問題，中國著手重組稀土六大集團(tuán)，這六大集團(tuán)包括北方稀土、廈門鎢業(yè)、中鋁集團(tuán)、中國五礦、廣東稀土、贛州稀土等。稀土大集團(tuán)的組建, 首先從源頭減少對環(huán)境負(fù)擔(dān)，過去我國稀土行業(yè)一直是小亂散，組建六大集團(tuán)后，以集團(tuán)化提高產(chǎn)業(yè)集中度，改變散、亂、小的局面。這些措施將加強地方稀土資源的整合力度,有利于我國維護(hù)稀土產(chǎn)品定價權(quán)，有利于行業(yè)的整體發(fā)展。
近年來，各級政府不斷強調(diào)要推動我國稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)盡快完成轉(zhuǎn)型升級，稀土出口問題也已被納入稀土全行業(yè)的政策規(guī)劃之中。我國的稀土行業(yè)協(xié)會自2012年成立以來，充分發(fā)揮協(xié)會在政府和企業(yè)之間的橋梁、紐帶作用，在協(xié)助政府制訂有關(guān)稀土行業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)會員單位加強自律等方面發(fā)揮了重要作用。社會公眾也可以通過微博、微信等自媒體渠道監(jiān)督稀土企業(yè)的開采、開發(fā)、出口等環(huán)節(jié)的行為是否符合法律法規(guī)或者國家的相關(guān)政策。隨著國內(nèi)外社會經(jīng)濟情況的發(fā)展變化以及政府、公眾對稀土資源價值的認(rèn)識程度不斷加深，我國的稀土出口政策也在不斷調(diào)整，以更好地維護(hù)國家資源安全，保障了社會公眾的利益。
二、我國稀土出口案及其法律分析
我國從1998年以來限制稀土出口的政策遭到了美、日、歐等國家或者地區(qū)的強烈反對，2012年發(fā)生的我國稀土出口案仍然值得我們關(guān)注與思考。
（一）案情及裁決
2012年3月13日，日本向WTO提交了“關(guān)于中國違規(guī)限制3種原材料出口”報告，認(rèn)為中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施的加收出口稅、限制出口數(shù)量、設(shè)定最低出口價格等措施不符合WTO規(guī)定。2012年4月25日，日、美、歐與中國進(jìn)行磋商，但未達(dá)成協(xié)議。2012年5月，日本聯(lián)合美國、歐盟等成員向WTO爭端解決機構(gòu)提出了專家組仲裁申請。2012年6月，爭端解決機構(gòu)設(shè)立專家組。2013年2月和6月，舉行專家組聽證會和口頭辯論會。2014年3月，WTO公布專家組報告，裁定中方涉案產(chǎn)品的出口管制措施違規(guī)。
專家組認(rèn)定的爭訟焦點為中國對稀土相關(guān)原材料出口采取了以下三種限制措施：一、征收出口關(guān)稅；二、規(guī)定出口配額；三、對經(jīng)營出口貿(mào)易業(yè)務(wù)的企業(yè)主體規(guī)定了資質(zhì)限制。針對中國采取的上述三種限制措施，專家組報告裁決的要點如下：
1. 關(guān)于出口關(guān)稅
原告方訴稱，中國對稀土等涉案商品征收出口關(guān)稅，違反了其加入WTO時承諾的義務(wù)。中國在加入世貿(mào)組織議定書中承諾，對除了附件6列明的84種商品外的其他商品出口不征收出口關(guān)稅，而稀土等涉案商品不在此附件范圍內(nèi)。中國在答辯時承認(rèn)中國加入WTO時承諾的義務(wù)，但援引GATT1994第20條一般例外條款中的（b）項關(guān)于保護(hù)人類、動植物生命或健康的例外，認(rèn)為對稀土相關(guān)原材料征收出口關(guān)稅對保護(hù)人類、動植物生命或健康免受開采稀土原材料的污染損害是必要的。然而，原告方認(rèn)為這種必要性是不成立的。專家組一致認(rèn)為，即使援引GATT1994第20條（b）項的規(guī)定來證明中國有權(quán)征收稀土相關(guān)原材料的出口關(guān)稅，這一征收對保護(hù)人類、動植物生命或健康也不是必要的。因此，中國征收的出口關(guān)稅與其WTO義務(wù)是不一致的。
2. 關(guān)于出口配額
中方認(rèn)為，根據(jù)GATT1994第20條一般例外的（g）項，對稀土出口限制屬于對不可再生自然資源的保護(hù)。然而，專家組認(rèn)為，成員為了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)保護(hù)自然資源是允許的，但是該條款中的“保護(hù)”并不允許成員采取控制自然資源國際市場的措施，中國實施出口配額不是為了保護(hù)自然資源，而主要是為了實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。此外，專家組指出，出口配額措施沒有對國內(nèi)企業(yè)使用涉案產(chǎn)品起到同等的限制作用，造成的后果是支持了國內(nèi)企業(yè)享有提取和優(yōu)先使用這些原料的特權(quán)。因此，中國采取的出口配額限制措施不能被證明是正當(dāng)?shù)摹?/span>
3. 關(guān)于對出口企業(yè)主體資格的限制
中國抗辯，根據(jù)GATT1994第20條（g）項規(guī)定，由于稀土屬于不可再生資源，因此，中方對生產(chǎn)、出口該產(chǎn)品的企業(yè)主體資格做出一定的限制是合理的。然而，專家組認(rèn)為，中國并無充分的證據(jù)證明或者作出令人滿意的解釋，為什么對企業(yè)出口貿(mào)易權(quán)的限制可以適用該條款并且是正當(dāng)?shù)?，因此中國對出口企業(yè)主體資格的限制違背了其WTO義務(wù)。
三、我國稀土出口管制存在的問題與建議
目前，我國稀土出口量雖然仍占有世界市場大部分的份額，但我國并不掌握國際稀土市場的主導(dǎo)權(quán)，國際稀土定價權(quán)掌握在美國、歐盟等西方國家或者地區(qū)手中。我國存在稀土出口產(chǎn)品技術(shù)含量低，沒有轉(zhuǎn)化成高附加值新材料，大部分為直接出口稀土單質(zhì)或稀土化合物，導(dǎo)致稀土出口產(chǎn)品價格偏低，加上稀土定價權(quán)不在中國手中，因此相關(guān)出口管制措施效果不明顯。而且稀土被無序大量地開采、出口，讓我國承受了巨大的環(huán)保壓力等問題。
為了保護(hù)我國有限的稀土資源，實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我們有必要加強和完善出口管制相關(guān)政策，現(xiàn)提出以下建議：
（一）不斷完善我國稀土資源及其產(chǎn)品出口管制清單
2018年12月26日，商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布了《關(guān)于公布2019年出口許可證管理貨物目錄的公告》，根據(jù)該公告，我國將相關(guān)稀土產(chǎn)品列入管制清單，需按規(guī)定申請取得出口許可證，憑“出口許可證”向海關(guān)辦理報關(guān)驗放手續(xù)。2019年12月31日、2020年12月31日，商務(wù)部、海關(guān)總署又分別公布了《出口許可證管理貨物目錄(2020年)》、《出口許可證管理貨物目錄（2021年）》，對列入目錄中的稀土產(chǎn)品依然做了詳細(xì)規(guī)定。因此，我國應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況以及國際市場情況變化等不斷更新、完善我國稀土資源及其產(chǎn)品出口管制清單。
（二）積極應(yīng)對國際壓力，妥善解決貿(mào)易爭端
我國需要積極應(yīng)對來自國際社會的各種壓力與挑戰(zhàn)，稀土資源出口管制不但關(guān)乎到我國的經(jīng)濟利益，而且關(guān)乎到我國的戰(zhàn)略安全，因此，我們有必要采取一些措施來應(yīng)對這種壓力與挑戰(zhàn)。首先，需做好對外宣傳工作。我們需要向國際社會說明，我國稀土資源出口管制并不是要禁止稀土出口，而是考慮到稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更充分有效的利用稀土資源滿足我國以及國際市場的長期需求。其次，要認(rèn)真研究、運用國際法維護(hù)我國的合法權(quán)益。我們需要認(rèn)真深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等條款，在面臨國際社會尤其是西方發(fā)達(dá)國家或者地區(qū)對我國的惡意申訴或仲裁等糾紛時，我們需充分運用好國際法律法規(guī)，依法維護(hù)我們的合法權(quán)益。
（三）加強稀土應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新，提高核心競爭力
我國稀土出口管制政策效果不明顯的重要原因之一是出口產(chǎn)品技術(shù)含量低，多為低端產(chǎn)品，可替代品多。稀土新材料等應(yīng)用領(lǐng)域幾乎全由發(fā)達(dá)國家或者地區(qū)所壟斷，核心應(yīng)用技術(shù)并不掌握在我們手中，因此，我國政府應(yīng)該加大投入，設(shè)立專項研發(fā)資金，建立專業(yè)研發(fā)機構(gòu)，培養(yǎng)相關(guān)的專業(yè)人才，加速研發(fā)成果的應(yīng)用流程和效率，積極促進(jìn)我國稀土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
（四）實施“走出去”和“引進(jìn)來”戰(zhàn)略
隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，以及對稀土資源的需求也有增無減，如果只是盯著控制稀土的開采量、出口量，并不能完全解決我國對稀土資源的需求問題，我們還應(yīng)鼓勵我國企業(yè)到全球?qū)で笙⊥临Y源，通過收購等方式控制境外的稀土礦產(chǎn)，逐步增加稀土礦的進(jìn)口渠道與進(jìn)口量，加大稀土礦的進(jìn)口占整個稀土加工行業(yè)原料材料中的比例。這不但可緩解我國稀土資源的消耗速度，保障了我國稀土資源安全，也有利于減輕我國的環(huán)保壓力，有助于推動我國稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（五）嚴(yán)厲打擊走私
中國稀土行業(yè)的“黑市”規(guī)模較大，過去由于稀土行業(yè)有指令性生產(chǎn)計劃和出口配額制度，催生了一大批游離在制度外的黑市交易，最高時黑市的規(guī)模曾經(jīng)接近全部交易的一半。由于我國對稀土出口采取許可證制度，因此這些黑市交易還是有一定的市場，一些境外企業(yè)與境內(nèi)不法分子勾結(jié)，以各種變相形式，以低廉的價格采購國內(nèi)的稀土產(chǎn)品。相關(guān)政府部門應(yīng)重視這些寶貴資源的流失，嚴(yán)厲打擊走私活動，嚴(yán)格管控稀土資源。
（六）逐步爭奪稀土產(chǎn)品的定價權(quán)
由于歷史遺留原因，國際上的大部分大宗商品定價權(quán)都不在中國手中，因此導(dǎo)致在原材料方面“中國買什么，什么漲”，在稀土等稀有產(chǎn)品領(lǐng)域雖然中國產(chǎn)品的比例占全球絕大多數(shù)，但是仍無法掌控定價權(quán)，導(dǎo)致寶貴資源大量賤賣。因此，在今后的相當(dāng)長時間內(nèi)，奪回包括稀土在內(nèi)的全球大宗商品定價權(quán)將是中國金融行業(yè)的重要任務(wù)之一。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
