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中國發(fā)生多起環(huán)境公共事件 公益訴訟主體存爭議
來源：光明日報 日期：2012-02-02 閱讀：3,502次
近年來，發(fā)生在我國的多起環(huán)境公共事件，如紫金礦業(yè)污染事件、康菲溢油事件等，以及三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不斷刺痛著公眾的神經(jīng)。人們期盼著能有人或組織站出來，基于公益而提起訴訟。
但是，由于始終沒有明確的法律規(guī)定，公益訴訟在我國只能艱難探索。誰能代表公眾提起公益訴訟？社會各界普遍呼吁盡快在法律中明確公益訴訟制度。
作為回應，2011年10月首次提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，增加了公益訴訟制度。草案規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。
全國人大常委會委員黃麗滿認為，民訴法修正案草案對公益訴訟的大門已經(jīng)敞開，但是草案中涉及公益訴訟的規(guī)定僅此一條，關于公共利益的內涵及受理范圍、提起公益訴訟的主體資格、訴訟濫用的防范等問題還有待明確。
究竟由誰來提起公益訴訟更合適？對此，法律界和實務界展開了廣泛的討論。
檢察機關是否可作為起訴主體？
“公益訴訟的主體問題，是公益訴訟制度首先要解決的核心問題?！弊罡呷嗣穹ㄔ褐袊鴳梅▽W研究所所長羅東川對草案中由“有關機關和社會團體”提起公益訴訟的表述表示認同。
“不過，‘有關機關’應首先明確為是檢察機關，這有利于檢察機關的職能拓展。但問題是，檢察機關做原告，那法律監(jiān)督誰來做？這就涉及到檢察機關作為原告和作為法律監(jiān)督主體的重合問題。”羅東川說。
檢察機關在公益訴訟中擔任原告，引起了法律界的一些爭議。反對的聲音認為，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，它主要對法院裁判的結果和訴訟當中的違法行為進行監(jiān)督。而在民事訴訟案中作為原告起訴則與其監(jiān)督職能形成權力上的沖突。
中國人民大學法學院教授戴玉忠就表示，民事訴訟本來是平等主體之間解決民事權益糾紛的訴訟，檢察機關處于監(jiān)督地位，再以原告的身份起訴，這對被告不公平?！霸僬f，有些公益案件，政府可能是侵權行為人或者是共同侵權行為人，在我國的國情下，檢察機關是不能起訴政府的?！?/p>
不過，中國人民大學法學院教授、中國法學會民事訴訟法學研究會副會長湯維建則認為，檢察機關應當具有作為公益訴訟的原告資格。
在他看來，檢察機關是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機關，維護國家利益和社會公共利益是其天職。檢察機關代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且相較于社會團體和公民個人，更具有提起公益訴訟的人財物等方面的優(yōu)勢；同時，賦予其提起公益訴訟的資格，也不用擔心會濫用訴權或者造成訴訟地位失衡等問題。
個人能否提起公益訴訟？
不少專家提出，為了防止“濫訴”情況的發(fā)生，個人不應成為公益訴訟的訴訟主體。
還有觀點認為，由于公益訴訟涉及的是公共利益，而個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，個人提起公益訴訟的積極性相對較弱，而組織，特別是公益性組織對于推動公益訴訟具有重要的意義。
中國人民大學法學院教授肖建國表示，從長遠來看，賦予公民提起公益訴訟的資格，建立我國的公民訴訟制度，也是必要的。“我認為，對‘濫訴’的擔心是不必要的，這可以通過設置前置程序，提高有關公民起訴的條件、設置行政處罰的前置程序等方法來解決。”
湯維建也指出，賦予公民以公益訴權可以有效地補充公共執(zhí)法所存在的不足，并且對公共執(zhí)法狀況進行監(jiān)督。隨著法治建設的深入進行，當國家利益和社會公共利益受到不法侵害，公民個人已不再是旁觀者，而是自覺地采取訴訟行動，投身于捍衛(wèi)公益的過程之中。對此，立法應當給予支持、鼓勵和引導。
那么，如何避免公民個人提起公益訴訟時可能導致的“濫訴”情況？湯維建表示，立法應當對公民個人提起公益訴訟加以適當調控，并設置相應的前置程序，對于濫用公益訴權的行為，也應當規(guī)定相應的法律責任。
行政機關通過訴訟規(guī)避責任？
草案中“有關機關”的表述不明確，是否包括行政機關，在專家學者中也引起了廣泛爭議。
在湯維建看來，行政機關不宜被賦于公益訴訟權。“行政機關在進行訴訟時，手握訴權和行政權兩種權力。這兩種權力混雜一起，對對方當事人而言，無疑是一種不恰當?shù)耐{和壓迫?！?/p>
全國人大常委會任茂東委員也表示，要防止有關機關因自身不作為、亂作為造成的監(jiān)管失控而導致的環(huán)境污染，而該機關卻通過訴訟規(guī)避責任。如康菲溢油事件的受害者完全可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監(jiān)管失職的責任?！叭绻層袨^職嫌疑的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？所以在設定公益訴訟主體時，一定要考慮到這一因素?！?/p>
不過，肖建國表達了不同的觀點。他認為，立法應當明確規(guī)定有關行政機關提起公益訴訟的資格，這是因為：一、行政執(zhí)法權受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制；二、行政機關掌握有關環(huán)境評價、監(jiān)測、檢驗、評估等方面的信息資料，收集證據(jù)的能力也比較高；三、行政機關提起訴訟，表明了政府的支持，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力相對較小。
他以環(huán)境公益訴訟為例介紹說，迄今為止，我國40多個環(huán)保法庭處理了12件民事公益訴訟案件，其中檢察院作為原告的有6件，行政機關作為原告的有3件，這9件案件都以原告勝訴而告終。
任何社會團體都有公益訴訟資格？
民訴法修正案草案對有關社會團體可提起公益訴訟的規(guī)定，備受公眾和媒體好評。
實際上，社會團體參與公益訴訟在地方已經(jīng)有一些實踐經(jīng)驗。
2009年7月3日，中華環(huán)保聯(lián)合會代表江蘇省江陰市80多位居民向無錫中院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令被告江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。后在法院主持下，雙方達成和解，江陰港集裝箱有限公司停止鐵礦粉經(jīng)營業(yè)務，并將所有鐵礦粉清理完畢，徹底消除了污染源。這是我國目前為數(shù)不多的幾起以社會組織為原告的公益訴訟案件之一。
公益性組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非營利性組織，例如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、少年兒童保護組織等。專家指出，正是由于公益性組織等社會團體是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對相關公共利益更為關注，可以成為公益訴訟的積極推動者。因此，符合法定條件并符合本身章程目的的團體，應當具有公益訴訟的資格。
不過，肖建國強調，由于我國的社會團體眾多，發(fā)育不太成熟，情況復雜、良莠不齊。因此，有必要對可以起訴的社會團體進行必要的過濾和限制?！斑@種限制，可以通過民訴法直接由立法機關加以規(guī)定，也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權有關行政機關認定符合起訴條件的社會團體，定期公布、定期更換?！?/p>
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