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兒童福利制度需要頂層設計
日期：2013-05-31 作者：張文娟
中國目前兒童悲劇發(fā)生率最高的三類事件是：棄嬰、兒童反復流浪及兒童遭受家庭虐待而致死致傷事件。畢節(jié)悲劇、蘭考火災等都在拷問中國的兒童福利制度。之所以悲劇總在累加，且不能有效回應的一個核心原因是，我們的兒童福利制度缺乏科學頂層設計。
為什么將悲劇的原因歸結為缺乏兒童福利制度的頂層設計？只要稍加仔細分析就會發(fā)現，這些悲劇發(fā)生的原因很類似，要么是父母無奈，如眼看孩子有大病卻無力負擔巨額醫(yī)療費；要么是父母囂張，生而不養(yǎng)或拿孩子當出氣筒。歸而言之，其面臨的共同命題就是如何在政府和父母之間分配兒童養(yǎng)育的責任。但遺憾的是，我們現在對這類悲劇的制度關注是本末倒置的邏輯，往往看的是事件的表面，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不但有限的資源不能形成合力，甚至有關兒童福利的制度設計、機構設置還是資源配置，均表現出分割和后置特點。
所謂分割，是因為我們只看事件的外部表現，從而分頭去應對棄嬰和流浪兒童問題，由不同的機構、采取不同的方式去應對，如將棄嬰納入兒童福利，將流浪兒童納入救助體系，而且在民政內部由不同司、處管理，原本可有機設計的兒童福利制度被部門利益分割。為什么未成年人反復流浪問題得不到有效應對？根源就在這兒。流浪未成年人由社會事務司的城市生活無著人員救助管理處管理，其重心和資源投入必然在城市的救助，所以，大量的經費都用于此。實際上，預防的關鍵卻在家庭這一源頭，這恰恰是兒童福利的重點。而這種分割管理導致現有的流浪未成年人救助保護不可能去認真關注源頭問題。
之所以后置，也是因為我們沒看到這些悲劇之間的內在聯(lián)系。以棄嬰為例，我們國家明確規(guī)定未成年人特殊、優(yōu)先保護，但我國的未成年人醫(yī)療保障制度卻遠遜于成人醫(yī)療保障制度，導致一些家庭陷入撫養(yǎng)困境，這也是很多遺棄行為發(fā)生的主要原因。我們都知道的一個現實是，福利機構中大多數棄嬰都是患病或殘疾的孩子。雖然貧困不是遺棄孩子的理由，但有些父母遺棄重病孩子，是因為他們砸鍋賣鐵后已經無法維持孩子的救治，遺棄成為延續(xù)孩子生命的希望。也就是說，我們本可以通過早期醫(yī)療保障讓很多孩子留到父母身邊，卻非要等到孩子被遺棄后才給予醫(yī)療救助，結果既不能節(jié)省成本，還將很多孩子置于危險的境地，畢竟一些被遺棄的孩子，因為不能被及時發(fā)現而過早結束了生命。這種本末倒置的特點在流浪未成年人救助方面也非常明顯，比如將資源投于在城市建大量流浪未成年人救助保護機構的后置做法，就不如早期對有流浪風險的兒童提供保護服務更有效，更節(jié)約成本。
這種分割、后置狀態(tài)，還導致很多遭受家庭暴力的孩子，根本無法得到政府保護。雖然我們《未成年人保護法》規(guī)定，對于嚴重不稱職的父母，批評教育不改的，可以撤銷監(jiān)護資格。法院認為，他們可以進行司法干預，但是，缺乏程序啟動者，也缺乏政府部門承擔撤銷后的兒童安置工作。根據《民法通則》關于監(jiān)護的規(guī)定，民政部門是比較合適的主體，可是，這些年就沒有政府部門來啟動這個程序，哪怕嘗試關注這類案件。結果導致孩子被監(jiān)護人打死、打殘的案件頻見于報端，卻始終沒有政府回應，成為中國人權保護的一根軟肋，讓“孩子既是家庭的，也是國家的”的這一理念淪為空談。
總結起來，筆者認為，繼續(xù)沿用現有的利益格局進行兒童福利制度構建，將是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的做法，無法避免悲劇的累加，中國急需要進行兒童福利制度的頂層設計。
有人問，中國兒童福利制度到底如何設計？
筆者認為，答案不復雜。中國簽署的《聯(lián)合國兒童權利公約》已經給出了答案。根據《公約》第18到20條規(guī)定，兒童福利制度的構建的基礎是就兒童養(yǎng)育在家庭和政府之間確立責任界限，即父母要對兒童養(yǎng)育承擔首要責任，但政府要在立法、行政、服務等方面支持父母更好養(yǎng)育兒童；在父母不稱職或嚴重侵害兒童合法權益時，政府應該及時提供干預服務，并將兒童進行妥善安置。
具體而言，中國兒童福利制度框架就是要明確，對兒童養(yǎng)育，政府和家庭的各自職責是什么。鑒于我們目前最大挑戰(zhàn)是政府責任不明晰，筆者就從政府責任角度分析該框架，并歸結為兩點：支持和監(jiān)督。
支持是為了不出現無奈的父母。政府要完善基礎福利保障范圍，如醫(yī)療保障，家庭教育指導，殘疾家庭的特殊保障，托幼服務支持，貧困家庭的兒童養(yǎng)育補貼等，支持家庭更好地養(yǎng)育孩子。支持是監(jiān)督的前提，政府該盡的責任都不盡，就很難去監(jiān)督父母。比如，某個父母砸鍋賣鐵也湊不齊孩子的醫(yī)療費，如果把孩子遺棄在醫(yī)院尋找求生的希望，國家如何有底氣去追究這個父母的遺棄罪，這就是為什么實踐中出現大量遺棄罪不被追究責任，或者警察一方面處罰父母，又同時給孩子捐款的無奈現象的原因。
監(jiān)督是為了不出現囂張的父母。要通過建立高風險家庭的動態(tài)監(jiān)測機制，監(jiān)督家庭是否合法盡職養(yǎng)育子女。對于因為不懂方法而侵害孩子權益的，要責令他們接受培訓；對于那些嚴重不稱職，如對孩子實施性侵害或者將孩子打成重傷、重殘，要追究刑事責任，撤銷監(jiān)護資格。要設計一套機制，從舉報、受理、調查、孩子的緊急安置到司法干預程序的啟動，孩子的長久安置等，并且要實現無縫銜接。這套機制將會有助于我們第一時間發(fā)現棄嬰，第一時間發(fā)現流浪未成年人，第一時間發(fā)現被家庭虐待的孩子，從而政府可以早期干預，悲劇發(fā)生率將會大大降低。
中國想建立這樣的兒童福理制度最迫切需要推進的工作是什么？
一是修改《民法通則》關于監(jiān)護制度的規(guī)定。監(jiān)護是一種法律上的身份，其決定兒童福利制度的設計水平。我們現有的監(jiān)護制度是由1986年通過的《民法通則》確定的，是計劃經濟時代的產物，其關于監(jiān)護制度所依存的社會背景已不復存在，如為父母所在單位、村委會、居委會等很多社會主體設定了監(jiān)護責任，而這些主體實際上已經不可能承擔監(jiān)護職責，卻將政府的監(jiān)護責任放在最末端，這導致很多孩子處于監(jiān)護真空狀態(tài)。建議對《民法通則》第十六條的修改方向為，父母是第一順序監(jiān)護人，父母死亡、喪失監(jiān)護能力或被撤銷監(jiān)護資格的，由民政部門代表國家承擔監(jiān)護職責，通過收養(yǎng)、親屬撫養(yǎng)等方式幫助未成年人重新進入家庭。與修改前相比，消除了監(jiān)護真空可能，將會為事實上無人撫養(yǎng)的孩子建立起安全防護網。
二是全國人大制定兒童福利法或國務院制定兒童福利條例的行政法規(guī)，建立一個無縫銜接的兒童福利機制。我們現在的兒童保護格局是，資源、職能分散在不同的部門，缺乏相互銜接的責任落實機制。即便是未成年人保護協(xié)調機制，也有兩套，實際上的協(xié)調職能也不明確，只不過增加了機構的疊床架屋。目前整合出一個綜合的兒童福利部級單位很難，但可以通過建立一個無縫銜接的兒童福利機制來構筑兒童的安全網。首先民政部門應將其承擔的兒童福利方面的職能整合出一個司局級單位，統(tǒng)管兒童福利政策、困境兒童（包括流浪、棄嬰、受家庭虐待的兒童等）安置機構、兒童福利社會服務購買等職能。其次，要建立具體可操作的兒童福利機制，包括舉報、受理、調查、對家庭的服務提供、兒童的臨時安置、兒童的長久安置等內容無縫銜接機制，里面明確哪個部門應該在哪個環(huán)節(jié)提供哪項服務。以棄嬰為例，這可能涉及到衛(wèi)生部門、公安部門和民政部門。要想解決目前的民間“收養(yǎng)”困境，就應該建立這樣的一種機制，規(guī)定發(fā)現棄嬰的人應該立即向公安機關報案；公安機關接到報案要立案偵查，啟動查找生父母的程序；公安、民政和衛(wèi)生部門還應在本地確定一家棄嬰醫(yī)療觀察醫(yī)院，由公安機關接到報案后將孩子及時送醫(yī)院觀察；醫(yī)療觀察后沒問題的孩子，由公安部門將孩子臨時安置到福利機構；等公安機關偵查終結確認找不到生父母的，應該向福利機構出具偵查終結報告，孩子進入國家監(jiān)護，福利機構可以為其尋找收養(yǎng)家庭。
三是要結合社會管理創(chuàng)新，通過政策和資金扶持，搭建一個兒童福利社會服務網絡。兒童福利涉及到各種專業(yè)服務，如家庭教育指導、親子關系協(xié)調、偏差行為矯治、兒童臨時安置、兒童緊急安置等各種服務，這些都靠政府自己設機構來實現，是很困難的，效果也不見得好。所以，應該通過扶持建立社會組織及購買社會服務方式，扶持一批兒童福利專業(yè)社會組織，同時，應將他們的服務納入兒童福利機制。
另外，科學的兒童福利制度設計，還能幫助回應解決面臨的其他困境兒童問題，如打拐解救之后找不到生父母的兒童如何進行長久安置，受艾滋病影響兒童的福利保障、服刑人員子女的福利保障，以及探索具有轉型期特點的困境兒童的一些問題，如對留守兒童和流動兒童，政府在提高他們的養(yǎng)育質量方面需要提供何種有效服務等。
孩子涉及到千家萬戶，孩子的悲劇事件也最能觸動社會的敏感神經，在當前貪腐嚴重的社會背景下，兒童福利保障工作不力導致的悲劇，將極容易增加社會的不穩(wěn)定因素。反之，我們說，受人滴水之恩，還想著涌泉相報呢。如果孩子們在最困難的時候，能感受到政府的福利溫暖，他們將會對執(zhí)政黨有感情，也才會更愛這個國家?！?span>
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