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2017 年11月9日下午，上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)舉辦“財(cái)政緊逼時(shí)期政府類投融資模式及創(chuàng)新思考”講座，邀請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委PPP專家張宇作為主講嘉賓，內(nèi)容主要包括財(cái)政緊逼時(shí)期PPP項(xiàng)目的發(fā)展方向、承接方式，上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任、上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所主任周吉高律師主持并參與專家研討問答環(huán)節(jié)。
一、財(cái)政緊逼時(shí)期PPP項(xiàng)目的發(fā)展方向
政府與社會(huì)資本合作的模式是一種投資方式，即將原先公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目純粹由政府投資的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本方投資，社會(huì)資本方通過(guò)運(yùn)營(yíng)或政府對(duì)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)助，或可用性付費(fèi)來(lái)完全涵蓋其投資成本的方式。但是，大量PPP項(xiàng)目實(shí)施后，政府對(duì)財(cái)政方面存在的問題比較擔(dān)心。目前財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，主要是一些地區(qū)基層財(cái)政困難較為突出，財(cái)政收支壓力較大，維持“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”主要依靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。一些資源稟賦弱、基礎(chǔ)條件差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的區(qū)縣，缺乏新的支柱產(chǎn)業(yè)和稅源，后續(xù)收入增長(zhǎng)乏力。一些地方政府違法違規(guī)或變相舉借隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
為此，一方面需要拿出更多的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)PPP模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。對(duì)已經(jīng)建成運(yùn)營(yíng)且效益較好的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過(guò)PPP模式向社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)讓收益政府再精準(zhǔn)用于補(bǔ)短板項(xiàng)目。另一方面不能增加地方政府性債務(wù)。伴隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))的出臺(tái)，可能增加地方政府性債務(wù)的情形是不被允許的。但是禁止以購(gòu)買服務(wù)的形式從事工程建設(shè)，并不意味著純政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目被禁止。但也有專家指出，有關(guān)規(guī)范地方政府舉債融資行為的文件密集出臺(tái)，雖然是十分必要也很及時(shí)，但是也會(huì)導(dǎo)致許多爛尾工程。
因此，PPP項(xiàng)目的主要發(fā)展方向?yàn)榇媪宽?xiàng)目，且PPP項(xiàng)目必須為合規(guī)的、有運(yùn)營(yíng)的、社會(huì)資本方通過(guò)資本金操作的項(xiàng)目。
二、財(cái)政緊逼時(shí)期PPP項(xiàng)目的承接方式
通常而言，政府推出PPP項(xiàng)目的方式有三種：一種是政府自身推出的項(xiàng)目；一種是通過(guò)本級(jí)平臺(tái)公司推出項(xiàng)目；一種是社會(huì)資本本身發(fā)起的項(xiàng)目。
（一）政府自身推出的項(xiàng)目
政府自身推出的項(xiàng)目，除本級(jí)政府財(cái)力以外，政府還可以通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債的方式來(lái)籌措資金。
（二）政府平臺(tái)公司推出的項(xiàng)目
對(duì)于政府平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的政策是有一個(gè)演變過(guò)程的。
1、排除政府平臺(tái)公司的參與
《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第二條中規(guī)定，“本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”。通過(guò)本條的規(guī)定，實(shí)際上排除了政府平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目。
2、政府平臺(tái)公司公告脫帽后可參與
《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)發(fā)辦〔2015〕42號(hào)）中又規(guī)定“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處理并明確公告今后不再承擔(dān)地方舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作醒目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系?！备鶕?jù)該規(guī)定，政府平臺(tái)公司公告脫帽后視同社會(huì)資本可以參與PPP項(xiàng)目。
3、簡(jiǎn)化、降低政府平臺(tái)公司參與的條件
在《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）中規(guī)定，“取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等措施予以支持?！痹摋l規(guī)定實(shí)質(zhì)上簡(jiǎn)化并降低了政府平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的條件，即“有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流”即可。
另外，在國(guó)家目前寬松的金融政策下，不少金融機(jī)構(gòu)將地方政府新設(shè)立的政府投資公司（股東為財(cái)政局、國(guó)資委）視為“社會(huì)資本”。
三、財(cái)政部50、62、87號(hào)文對(duì)承接模式的限制及機(jī)會(huì)
（一）財(cái)政部50號(hào)文對(duì)承接模式的限制
財(cái)政部50號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》是在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院43號(hào)文的基礎(chǔ)上，對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行了再次的強(qiáng)調(diào)。財(cái)政部50號(hào)文帶來(lái)的限制性規(guī)定表現(xiàn)為：
1、地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資，不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為。
2、金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金。除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。地方政府及其所屬部門不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。
3、除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。
4、地方政府及其所屬部門不得對(duì)有限合伙制等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。除在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
（二）財(cái)政部50號(hào)文對(duì)承接模式的機(jī)會(huì)
財(cái)政部50號(hào)文也為承接模式帶來(lái)了兩大機(jī)會(huì)：
1、金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步健全信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
2、允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。將地方政府的隱性擔(dān)保，轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化操作的顯性擔(dān)保。
（二）財(cái)政部62號(hào)文解析
1、財(cái)政部62號(hào)文的出臺(tái)背景
2016年2月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，不允許以土地儲(chǔ)備中心的名義再借土地儲(chǔ)備貸款。這意味著政府無(wú)法再通過(guò)土地儲(chǔ)備貸款來(lái)進(jìn)行征地拆遷等工作。為此，財(cái)政部發(fā)布了62號(hào)文，即《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，規(guī)定以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券專門用于征地拆遷。
2、財(cái)政部62號(hào)文的特點(diǎn)
首先，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費(fèi)用等納入政府性基金預(yù)算管理。
其次，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓、土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
3、財(cái)政部62號(hào)文給承接模式帶來(lái)的機(jī)會(huì)
土地儲(chǔ)備可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。雖然87號(hào)文明確將土地儲(chǔ)備前期開發(fā)工作列入政府采購(gòu)服務(wù)的“負(fù)面名單”，但是作為“前期開發(fā)”之前的工作拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，地方政府仍然可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與城投公司進(jìn)行合作。
在2017年4月25日的成都市政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)成都市政府購(gòu)買土地儲(chǔ)備服務(wù)管理暫行辦法的通知》（成辦函[2017]65號(hào)）中規(guī)定，政府購(gòu)買土地儲(chǔ)備服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的儲(chǔ)備土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。購(gòu)買主體按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的程序和方式確定承接主體，也可以直接委托市屬國(guó)有公司或區(qū)屬國(guó)有公司作為承接主體。
（三）財(cái)政部87號(hào)文解析
1、財(cái)政部87號(hào)文的定位
《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）的重點(diǎn)則是禁止利用政府購(gòu)買服務(wù)變相融資。87號(hào)文其實(shí)是50號(hào)文的補(bǔ)丁，將50號(hào)文沒有規(guī)定的“政府購(gòu)買服務(wù)”納入地方政府舉債的“黑名單”，總體上實(shí)現(xiàn)對(duì)大部分違法違規(guī)融資行為（提供擔(dān)保、PPP、政府投資基金（產(chǎn)業(yè)基金）、政府購(gòu)買服務(wù)）的政策全覆蓋。
2、財(cái)政部87號(hào)文給承接模式帶來(lái)的機(jī)會(huì)
棚改和異地扶貧搬遷項(xiàng)目仍有空間。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》國(guó)發(fā)(2015)37號(hào)有明確規(guī)定：推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)。市、縣人民政府要公開擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。政府購(gòu)買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。棚改項(xiàng)目不僅是政府購(gòu)買服務(wù)的例外，而且可以不受三年時(shí)間約束。
四、政府購(gòu)買服務(wù)違規(guī)融資如何整改
（一）項(xiàng)目已經(jīng)完工，提取貸款已經(jīng)全部支付完畢工程款的購(gòu)買服務(wù)違規(guī)融資整改方式
在政府不能提供資金注入國(guó)有公司用于整改和貸款金融機(jī)構(gòu)配合的前提下，將利用融資貸款形成于國(guó)有公司的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，劃轉(zhuǎn)至政府主管部門，由主管部門發(fā)起TOT 模式的PPP項(xiàng)目，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入注入國(guó)有公司用于償還金融機(jī)構(gòu)貸款完成違規(guī)融資整改，并逐步完成之前政府購(gòu)買服務(wù)手續(xù)整改。
（二）項(xiàng)目正在實(shí)施，提取貸款用于支付部分工程款的購(gòu)買服務(wù)違規(guī)融資整改方式
此種情況形成死循環(huán)，必須借助外力，通常在本級(jí)財(cái)政資金緊張的情況下，通過(guò)新增地方債、政府平臺(tái)自主化市場(chǎng)化融資（包括發(fā)行債券及票據(jù)類產(chǎn)品）、地方政府成立融資擔(dān)保公司用于本級(jí)平臺(tái)公司貸款擔(dān)保等符合相關(guān)文件規(guī)定的前提下，償還已經(jīng)使用的金融機(jī)構(gòu)貸款（含借入資本金），解除金融機(jī)構(gòu)的限制，收回出具的相關(guān)文件，撤銷對(duì)國(guó)有公司的項(xiàng)目立項(xiàng)及購(gòu)買服務(wù)中標(biāo)通知，將項(xiàng)目回歸給主管部門，再通過(guò)PPP等合規(guī)模式進(jìn)行操作。
五、城投公司如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型
（一）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的方向
承認(rèn)歷史上形成的問題，化解歷史上形成的包袱。重慶市人民政府辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理有關(guān)工作的通知》中指出，各區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府有關(guān)部門和有關(guān)單位要逐筆清理核實(shí)，按照與融資平臺(tái)公司簽訂的合同協(xié)議約定，履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、支付政府購(gòu)買服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼資金等責(zé)任。對(duì)以內(nèi)部文件、會(huì)議紀(jì)要等方式委托融資平臺(tái)公司實(shí)施的公益性項(xiàng)目，要補(bǔ)簽合同、協(xié)議，完善相關(guān)手續(xù)，明確政府和融資平臺(tái)公司的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。
（二）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的具體操作
化解融資平臺(tái)公司歷史包袱的原則是要求財(cái)政落實(shí)支出責(zé)任，并在與財(cái)政建立逐年化解公益項(xiàng)目歷史性債務(wù)機(jī)制的前提下，按照50號(hào)文的要求，通過(guò)聲明不再承擔(dān)政府融資責(zé)任，逐步退出融資平臺(tái)管理。同時(shí)也具備了作為社會(huì)資本方參與本地PPP項(xiàng)目的權(quán)力，進(jìn)行市場(chǎng)化融資。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)建筑工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：徐赟琪 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所
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