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       三、《促進條例》的內(nèi)容框架及要點解讀

《促進條例》共分八章65條。第一章為總則部分，第1條至第5條。第二章為職責分工，第6條至第17條，內(nèi)容包括：人民政府及綜治部門職責、司法機構職責、信訪機構職責、村委居委職責、人民團體和社會團體職責及其聯(lián)合化解職責。第三章為化解途徑，第18條至31條，主要包括：七種糾紛化解途徑、中立評估和調(diào)查、在線化解糾紛等。 第四章為程序銜接 ，第32條至42條，內(nèi)容包括：首接負責制、邀請調(diào)解、多種糾紛解決方式的銜接等。第五章為組織建設 ，第43條至51條，主要包括：人民調(diào)解委員會、行業(yè)性調(diào)解組織和商事調(diào)解組織、個人調(diào)解工作室、律師調(diào)解隊伍等多方調(diào)解力量。第六章為保障措施，第52條至59條，內(nèi)容包括：糾紛多元化解服務平臺、訴訟與非訴訟對接平臺、經(jīng)費保障、購買社會服務等。第七章為監(jiān)督考核和責任追究，第60條至64條，內(nèi)容包括：對國家機關及其工作人員的監(jiān)督考核、對調(diào)解組織和調(diào)解員的監(jiān)督管理、市場收費等。第八章為附則。 
     《促進條例》總結(jié)吸納了山東各地推進多元化糾紛解決機制改革的成功經(jīng)驗，借鑒吸收了國內(nèi)外理論與實踐探索的有益成果，在制度設計和內(nèi)容安排上體現(xiàn)了多項創(chuàng)新舉措：

      （一）對各糾紛化解主體組織建設和職責進行定位，推進糾紛化解分流 

根據(jù)《促進條例》規(guī)定，各類矛盾糾紛可在源頭處從以下幾個層面分流:

1、人民法院內(nèi)部訴調(diào)的分流

人民法院可以通過建立和完善特邀調(diào)解員名冊制度、法院專職調(diào)解員制度， 以及通過訴訟外調(diào)解組織在人民法院的設立調(diào)解工作室，通過立案前或立案后多階段的委托調(diào)解、案件類型的分流引導、專業(yè)事項的分類處理，實現(xiàn)調(diào)解與裁判的適當分離。

       2、充分發(fā)揮其他訴訟外調(diào)解組織的調(diào)解作用

首先，從化解主體上看，《促進條例》規(guī)定了十大主體的化解職責，分別為人民政府、各級社會綜治部門、人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政部門、人民政府法制工作機構、信訪工作機構、村委居委、各類人民團體和社會團體，以及上述主體的聯(lián)合化解職責。

其次，從化解方式上看，《促進條例》在規(guī)定了和解、調(diào)解、行政裁決、復議、仲裁、訴訟等常規(guī)化解途徑之外，還強調(diào)了中立評估和調(diào)查的作用，并開創(chuàng)了在線化解糾紛的新形式。

再次，《促進條例》還通過矛盾化解首接負責制、邀請調(diào)解制、和解或調(diào)解協(xié)議債權文書公證、仲裁確認、調(diào)解協(xié)議的司法確認等規(guī)定，為多種糾紛解決方式能達成合力奠定了程序銜接的立法基礎。

     （二）明確了人民法院在多元化解糾紛工作中的職責定位，并提出了具體要求：

1、訴訟風險告知。人民法院在登記立案前應當進行訴訟風險告知，引導當事人選擇適宜的糾紛化解途徑。

2、先行調(diào)解。當事人起訴的民事商事糾紛，人民法院認為適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，先行調(diào)解的糾紛可以通過在人民法院調(diào)解組織和調(diào)解員名冊中的組織或者個人進行調(diào)解。

3、司法確認和審查非訴執(zhí)行。對符合法律規(guī)定的調(diào)解協(xié)議，當事人可以依法共同向人民法院申請確認其法律效力。對公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力的債權文書，對仲裁機構制作的發(fā)生法律效力的調(diào)解書、裁決書，當事人可以依法申請執(zhí)行。

4、訴調(diào)對接平臺建設。中級、基層人民法院構建訴訟與非訴訟方式對接平臺。調(diào)解組織可以在該平臺設立調(diào)解工作室。

（三）多層次的經(jīng)費保障制度

經(jīng)費保障是推動矛盾糾紛多元化解的物質(zhì)基礎。

《條例》規(guī)定各級人民政府應當對糾紛多元化解工作所需經(jīng)費給予必要的支持和保障，對社會組織設立的人民調(diào)解委員會、公益性調(diào)解組織及其人員給予適當經(jīng)費補助和補貼。

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的人民調(diào)解委員會所需工作經(jīng)費，納入本級人民政府財政預算。而對于沒有政府資金支持、實行市場化運作的調(diào)解，則可以適當收取費用。

       四、《促進條例》意義及啟示

     （一）深入認識《促進條例》的重大意義

     全面深化多元化糾紛解決機制改革，是山東省為響應和實現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措。《促進條例》規(guī)定，建立健全由和解、調(diào)解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟等途徑有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的糾紛多元化解機制，合理配置糾紛化解資源，為人民群眾提供適宜的糾紛化解渠道，宗旨是要促進糾紛多元化解，保障人民群眾合法權益，增進社會和諧，維護公平正義，無論對國家治理還是經(jīng)濟社會發(fā)展，都具有重要意義。 

      （二）發(fā)揮市場主體在建設多元化解糾紛機制中的“先遣兵”作用

       1、律所等市場主體能滿足多元化解機制中第三方中立、專業(yè)、責任監(jiān)管等要求

《促進條例》第十一條規(guī)定，司法行政部門應積極推動律師事務所等法律服務組織參與糾紛化解。事實上，律師事務所應當是糾紛多元化解的一支重要力量。律師事務所的本身所具有的法律服務行業(yè)屬性決定了其具有一般的市場主體所不具有的專業(yè)性和技術性；其次，律師事務所可以根據(jù)當事人雙方的共同委托，對糾紛事實、法律適用進行評估，或者對糾紛事實依法進行調(diào)查。評估意見和調(diào)查結(jié)果作為糾紛化解的參考依據(jù)。其發(fā)揮中立第三方的作用不可忽視；再次，律師事務所是成熟的國家法律行業(yè)機構之一，具有較強的組織性，其行業(yè)規(guī)則、職業(yè)道德和行政監(jiān)管都已然成熟，具有較強的可追責性。

因此，律師事務所在糾紛多元化解機制中，應當充分意識到其優(yōu)勢地位，發(fā)揮應有的先遣作用，《促進條例》第五十條也規(guī)定，鼓勵和支持律師協(xié)會、律師事務所建立律師調(diào)解員隊伍，為糾紛化解提供服務。

2、律所等市場主體能利用市場方式解決財政預算的有限性

目前，根據(jù)《促進條例》第五十四、五十五、六十二條規(guī)定，山東省糾紛多元化解系統(tǒng)目前采用的補助補貼、財政撥款、市場合理收費、服務購買相結(jié)合的多層次保障機制。

對社會組織設立的人民調(diào)解委員會、公益性調(diào)解組織及其人員給予適當經(jīng)費補助和補貼；縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立的人民調(diào)解委員會則由本級政府財政撥款，納入預算；沒有政府資金支持的市場化調(diào)解運作，則可以適當收取費用。但補助和補貼的金額有限，財政撥款則受限于財政預算的統(tǒng)籌約束，其固有的有限性、約束性決定了其必定無法滿足廣大人民群眾日益增長的對于各種矛盾糾紛的解決需求，以及各種不同的解決層次和方式。而律師事務所則可以在此充分發(fā)揮其市場主體的靈活性，通過市場化的運作，在提供全方位、多層次、專業(yè)性的化解服務供給的同時，用市場手段彌補財政經(jīng)費無暇顧及之處，達到人民群眾、政府、法院和社會發(fā)展等各方利益的共贏。