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2021年12月31日，最高人民法院民四庭印發(fā)的《全國法院涉外商事海事審判工作座談會會議紀要》（以下簡稱《2021年涉外商事海事審判紀要》）第89條對此問題進行了回應，具體內(nèi)容如下：
【海上交通事故責任認定書的不可訴性】根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》第八十五條第二款“海事管理機構應當自收到海上交通事故調(diào)查報告之日起十五個工作日內(nèi)作出事故責任認定書，作為處理海上交通事故的證據(jù)”的規(guī)定，海上交通事故責任認定行為不屬于行政行為，海上交通事故責任認定書不宜納入行政訴訟受案范圍。海上交通事故責任認定書可以作為船舶碰撞糾紛等海事案件的證據(jù)，人民法院通過舉證、質(zhì)證程序?qū)υ撠熑握J定書的證明力進行認定。
此紀要公布后，有觀點認為，海事事故調(diào)查與責任認定行為是否具有行政可訴性問題已有定論，海事事故調(diào)查報告與事故責任認定書不屬于行政訴訟受案范圍。
為理解89條之適用，我們撰寫本文。
一、問題的由來
最高院民四庭在2019年5月20日項交通運輸部海事局進行復函（https://mp.weixin.qq.com/s/mXP7x4GYU_C7bEi6_FVLaA），明確“依據(jù)行政訴訟法及司法解釋有關規(guī)定，行政機關行使行政職權過程中作出實際影響行政相對人權利義務的行為，均屬于行政訴訟受案范圍，法律另有規(guī)定除外。目前我國交通事故責任認定書不僅對有關事實進行確認且對當事人的責任進行了分配，實際影響了行政相對人權利義務，在民事訴訟中作為處理交通事故案件的證據(jù)，并不能成為阻礙行政相對人向人民法院提起行政訴訟的理由。公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書之所以不可訴，是因為《道路交通安全法》第七十三條作出了特別規(guī)定予以排除。將水上交通事故責任認定書排除行政訴訟受案范圍沒有法律依據(jù)?！蔽覀冏⒁獾健吨腥A人民共和國海上交通安全法》在上述復函日期后的2021年4月29日修訂，2021年9月1日開始實施，上述提及的八十五條第二款即在本次修訂中加入，因此，民四庭之前的復函，因為有了《中華人民共和國海上交通安全法》的明確規(guī)定，民四庭認為調(diào)查報告和責任認定書不可訴有了明確的法律依據(jù)。
二、本文嘗試探討和分析的若干具體問題
（一）就海上交通事故與船舶污染事故出具的共同事故調(diào)查報告是否不具有行政可訴性？
根據(jù)《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》第十一條規(guī)定，船舶因發(fā)生海上交通事故造成海洋環(huán)境污染的，海事局對船舶污染事故的調(diào)查與船舶交通事故的調(diào)查同時進行，并且，實踐中往往對海上交通事故與船舶污染事故調(diào)查結果進行合并，出具一份事故調(diào)查報告作為兩項調(diào)查的共同報告。此類共同報告同時包含海上交通事故與船舶污染事故的責任認定，并不僅是《2021年涉外商事海事審判紀要》第89條所規(guī)定的海上交通事故責任認定行為，此時，此條規(guī)定能否作為認定該共同事故責任認定行為行政可訴性的法律依據(jù)？
值得注意的是，《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》第二十一條：“船舶污染事故當事人對事故認定不服的，可以在收到《船舶污染事故認定書》之日起15日內(nèi)，向船舶污染事故調(diào)查處理機構或者其上級機構申請一次重新認定。”該條規(guī)定表明，當事人有權對船舶污染事故責任認定行為申請重新作出。根據(jù)《2021年涉外商事海事審判紀要》的意見，海上交通事故責任認定行為不屬于行政行為，行政相對人即事故當事人無法對該行為申請行政復議或提起行政訴訟，更不可能申請行政機關重新作出。實際上，《海上交通安全法》也確未規(guī)定行政當事人可以申請重新認定?？梢姡煞ㄒ?guī)對海上交通事故責任認定行為與船舶污染事故責任認定行為的認定似乎并不相同，那么，《2021年涉外商事海事審判紀要》第89條能否適用于包含船舶污染事故責任認定的共同事故調(diào)查報告，還需進一步探討。
（二）包含對事故責任人明確處理建議的事故調(diào)查報告實質(zhì)上已經(jīng)對公民、法人或者其他組織權利義務產(chǎn)生實際影響。
支持海事事故調(diào)查報告或責任認定書不屬于行政訴訟受案范圍的主要理由是海事事故調(diào)查與責任認定行為不是法律責任分配的認定，對行政相對人的權利義務并不直接產(chǎn)生實際影響，故不具有行政可訴性。多數(shù)海事事故調(diào)查報告主要包括事故基本情況、事故原因、事故責任認定和安全管理建議，如前述觀點所言，該事故責任認定通常僅對涉事船舶的主次責任進行劃分，并不涉及任何處置相關責任人權利義務的內(nèi)容。但是，部分特別重大海事事故的調(diào)查報告還會出具對事故責任人的處理建議，部分處理建議中，交通運輸部或交通運輸部海事局成立的調(diào)查組直接認定責任方違反具體的法律規(guī)定，建議下屬海事局作出具體處理決定，對當事人的權利義務處置作出了非常明確具體的建議。以《青島“4·27”船舶污染事故調(diào)查報告》（https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=93D989DA-CA4B-4BBC-919A-8857DE4505DF）為例，交通運輸部會同生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及山東人民政府成立調(diào)查組出具調(diào)查報告，報告中明確建議由行政層級較低的青島海事局按照相關規(guī)定做出行政處罰。
下屬海事局并沒有對特別重大海事事故的組織調(diào)查權，盡管調(diào)查報告中的措辭是“建議”，但下屬海事局會接受上級機關組織調(diào)查組報告之明確處理建議是大概率事件，調(diào)查報告實質(zhì)上已經(jīng)構成對公民、法人或者其他組織權利義務產(chǎn)生實際影響。
（三）行政訴訟審判實踐在其他事故調(diào)查領域的案件中的意見或許可以作為前述問題的參考。
1、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，人民政府負責成立調(diào)查組對事故進行調(diào)查，出具事故調(diào)查報告，并對報告作出批復，當事人就調(diào)查報告及其批復提起的行政訴訟同樣面臨報告批復對行政相對人不具有法律效力、并非最終行政行為、僅為事故處理的證據(jù)等抗辯。
2、最高人民法院在（2018）最高法行再127號案認為：縣級人民政府對一般事故調(diào)查報告的批復，雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，但其認定了事故責任，且這種認定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產(chǎn)生不利影響，故根據(jù)上述規(guī)定所作批復具有可訴性……62號批復構成針對特定主體就特定事項作出的行政處理決定，已對再審申請人的權利義務直接產(chǎn)生實際影響，該批復構成可訴的行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
3、最高人民法院在（2018）最高法行申2613號案中明確提出：要防止“一刀切”，不宜泛化認定相關實際影響而將批復一律納入行政訴訟的受案范圍，亦不可片面限縮援引司法解釋上述規(guī)定而將批復一律拒之門外。要結合案件的具體情況，看是否對當事人的實體權益產(chǎn)生重要影響和侵害，是否存在明確設定或者改變其權利義務的情形，是否確有必要對在此環(huán)節(jié)所作的行政行為的實體、程序合法性單獨進行審查判斷，從而對不同表現(xiàn)情形的批復之可訴性作出科學合理的界定。
可見，行政訴訟司法實踐中，針對事故調(diào)查報告具有不同情形，行政可訴性的認定并不以特定文件形式而一刀切認為所有事故調(diào)查報告均不具有行政可訴性，關閉權利義務受到實際影響的當事人通過法定程序維護其正當權益的大門。
總結
1、理解：按照紀要現(xiàn)在的內(nèi)容，不可訴為常態(tài)，可訴為例外。紀要明確表示在適用中存在的問題需及時層報最高人民法院民四庭，后續(xù)紀要存在被再次調(diào)整的可能性。
2、觀點：海上交通事故與道路交通事故相比，復雜程度更高，涉及利益方更多，在事故調(diào)查報告及責任認定書的可訴性問題上，與類比適用道路交通事故責任認定書的處理方式相比，我們認為，類比適用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的處理方式，會符合實際情況。
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