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律師參與社會突發(fā)事件 應對的工作機制
日期：2015-12-31
【前期回顧】“12·31”外灘擁擠踩踏事件造成了人員的重大傷亡，引起了國內外的廣泛關注。該事件是一起對群眾性活動預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。雖然政府部門依據(jù)《突發(fā)事件應對法》和《上海市實施<突發(fā)事件應對法>辦法》等有關法律法規(guī)，第一時間成立了醫(yī)療救治、善后處置等專項工作組和聯(lián)合調查組，但部分遇難者家屬以及傷殘人員在政府發(fā)布《事件調查報告》及《救助撫慰方案》伊始，就不問青紅皂白、非理性地提出異議，既不認同事件的定性，也否認救助撫慰標準的合法性與合理性。面對這種社會突發(fā)事件，律師作為維護當事人合法權益、維護法律正確實施和維護社會公平正義的社會角色，可以發(fā)揮其熟悉相關法律規(guī)范、具有較高綜合素質等獨特優(yōu)勢，厘清當事人的訴求，協(xié)調相關方面的溝通。律師的參與不僅有利于事件的客觀、理性判斷從而促成爭議的妥善解決，也有利于提升應對工作的效率，更有利于增強應對工作的合法性與正當性。
五、“12·31”外灘擁擠踩踏事件中的律師引入機制
（一）組建專項律師志愿者團隊
事實上，就“12·31”外灘擁擠踩踏事件而言，事發(fā)后的三天內，黃浦區(qū)的不少律師就通過各種方式向區(qū)司法局踴躍報名及建言，主動請纓，希望能夠本著職業(yè)應有的社會責任感，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，配合政府部門一同參與事件的應對及善后處置工作。同時，作為黃浦區(qū)律師工作主管部門的區(qū)司法局也在第一時間啟動社會突發(fā)事件應對機制，籌備組建專項的律師志愿者團隊，以期配合區(qū)政府及其他部門的應對及善后處置工作。
因此，根據(jù)區(qū)內律師的報名情況，區(qū)司法局會同區(qū)律師工作委員會經審查后，初步選定了50名律師，組成律師志愿者團隊，并將工作設想及律師名單上報區(qū)政府，以待區(qū)政府同意后，及時投入事件的應對及善后處置工作。
鑒于黃浦區(qū)在應對“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，通過區(qū)政府與街道兩個層面開展工作，由區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調安排、10個街道分別對接部分遇難者及傷者，故根據(jù)實際工作情況，黃浦區(qū)司法局在初步選定的50名律師的基礎上，進一步作審查篩選，最終確定了人數(shù)為22人的專項律師志愿者團隊，分別負責區(qū)政府與街道兩個層面的應對工作，其中2名律師參與區(qū)政府層面工作，另外20名律師則以2人為一組被分別派至區(qū)內的10個街道，參與街道層面工作。
?。ǘ┻x派律師的條件與標準
選派參與“12·31”外灘擁擠踩踏事件應對工作的律師主要以現(xiàn)任或曾任黃浦區(qū)政府法律顧問團成員、區(qū)律師工作委員會委員、區(qū)律師代表團成員的律師為主，同時也吸收部分熱心公益、具備一定訴訟經驗的律師。
這些律師具有良好的職業(yè)操守，且政治素質較好、業(yè)務能力較強、執(zhí)業(yè)時間較長，在本專業(yè)領域具有一定的社會影響力。這些律師中有多人曾深入參與黃浦區(qū)政府重大問題的決策和研究及重大實事項目工程，積極參與領導信訪接待，為區(qū)領導評估分析信訪矛盾、參與化解信訪矛盾，得到過區(qū)領導的高度評價。此外，這些律師也多熱心參與公益事業(yè)，在以往的實踐中均能夠響應區(qū)司法局的組織，通過律師事務所與社區(qū)（街道）、律師與居委“雙結對”機制，積極參與社區(qū)法律服務，為社區(qū)居民提供面對面、“零距離”的法律服務，化解社區(qū)矛盾，受到居民們的歡迎。通過實踐確也證明，律師隊伍是一支黨和人民可以信賴的隊伍。
六、律師參與社會突發(fā)事件應對工作的角色與方式
（一）律師在參與社會突發(fā)事件應對工作中的角色
1、政府及其部門的法律顧問
律師具備專業(yè)的法律知識，嫻熟的處理訴訟和非訴訟的工作能力。而政府法律顧問的作用，就是律師運用自己的法律知識為政府服務，在法律的框架下規(guī)范政府行為。作為政府及其部門的法律顧問，律師即應為政府在法律規(guī)定的權限內行使管理職能提供法律服務，起草、審查法律文件，提供法律分析意見與建議。一如上文已提及的法律依據(jù)與社會需求，事實上政府及其部門確實需要律師協(xié)助，以妥善應對社會突發(fā)事件。相較之下，不同于“居廟堂之高”的“肉食者”，律師始終貼近于現(xiàn)實生活，日常所接觸的人群復雜多樣，直面社會的真實狀況，更了然現(xiàn)實生活中需要法律調整的領域和范圍，明晰不同社會階層人群的利益訴求，能夠較為準確地把握法律的要義與精髓，有利于法律的正確實施，進而維護和實現(xiàn)社會的公平和正義。
2、當事人的傾聽者、解答者與引導者
律師在參與社會突發(fā)事件應對工作中，需要通過良好的溝通取得當事人的信任，認真傾聽當事人的陳述和訴求，同時作為法律專業(yè)人士，要依據(jù)所熟悉的政策、法律、法規(guī)等知識，就當事人所提出的問題予以解答。如“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，當事人提出的疑問就涉及政府救助撫慰標準、保險理賠、遺產繼承等多個方面，對此則需要律師耐心地逐一作出解答。此外，針對事件所引發(fā)的情緒對立，律師還需要通過耐心細致的法制宣傳教育和心理疏導工作，引導當事人理性地面對事件，規(guī)避發(fā)生矛盾與沖突。
3、法律關系和事實的審查者
社會突發(fā)事件的發(fā)生所伴隨而來的法律事務，如“12·31”外灘擁擠踩踏事件的善后處置工作中，涉及對遇難者家屬及傷殘人員的告知書、救助撫慰方案的法律適用、救助撫慰對象的范圍、救助撫慰協(xié)議的內容、救助撫慰金的構成及給付標準等，既有涉及程序性的，也有涉及實體性的問題，由律師進行全面、客觀、逐一的核查，以確定告知內容是否完整、方案的法律適用是否準確、救助撫慰的對象是否適格、協(xié)議的內容是否違法、金額構成及給付標準是否適當?shù)龋瑫r對政府相關行為的合法性合理性進行審查評判。
（二）律師參與社會突發(fā)事件應對工作的方式及內容
1、參與社會突發(fā)事件的調查及分析論證
雖然在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的聯(lián)合調查組成員中未見到律師的身影，但從《事件調查報告》來看，聯(lián)合調查組還是邀請了國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調查進行分析論證，而法律方面的專家則也包括了律師。實際上，今后如再發(fā)生社會突發(fā)事件，大可直接引入律師（尤其是擔任人大代表或政協(xié)委員的律師）作為調查組成員，全程參與事件的調查及分析論證工作，此舉既有效地擴大了調查組成員的范圍，增強了調查工作的透明度與公信力，也符合市政府《指導意見》中對律師作為政府兼職法律顧問參與突發(fā)事件應對處置工作、參與重大事項社會穩(wěn)定風險的分析與評估的職責要求。此外，律師的參與，將重視從法律層面剖析突發(fā)事件的發(fā)生原因和經過，有助于科學合理制定改進措施。
2、參與論證社會突發(fā)事件應對方案及決策
律師參與社會突發(fā)事件應對方案的研究，提出法律論證、審核意見，有助于政府的依法決策、科學決策，而這恰恰也是市政府《指導意見》中對律師作為政府兼職法律顧問“參與重大行政決策研究，提出法律論證、審核意見；參與政府合同、協(xié)議的協(xié)商，起草文本或提出法律意見；參與非訴法律事務、信訪矛盾化解，提出法律處理意見、建議；參與突發(fā)事件應對處置，提出法律處理意見、建議”的職責要求。外灘擁擠踩踏事件善后工作組所制定的《外灘擁擠踩踏事件遇難人員/受傷人員救助撫慰方案》即是通過包括律師在內的多方論證，所形成的合法、科學的決策意見，該方案適用的法律、法規(guī)、政策依據(jù)則包括《突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國預算法》、《上海市實施<突發(fā)事件應對法>辦法》等。
3、參與社會突發(fā)事件的善后處置
一是協(xié)助擬定法律文書。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件救助撫慰方案基本確定后，參與事件應對工作的律師即以專業(yè)的法律知識協(xié)助政府擬定了包括《告知書》、《政府救助撫慰協(xié)議書》、《授權委托書》、《承諾書》、《賬戶確認書》、《收款確認書》等在內的一系列法律文書，使之后進行的救助撫慰金發(fā)放工作在要件上符合依法發(fā)放、嚴格審查、主體準確、程序嚴謹?shù)然驹瓌t，同時具有相應完備、齊全的法律手續(xù)。
二是協(xié)助解釋并解答法律問題。在“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，雖然政府在發(fā)布《事件調查報告》同時也一并公布，基于公平原則，依照現(xiàn)有的相關的法律、法規(guī)和政策，綜合確定救助撫慰方案，對遇難人員采用“一視同仁”統(tǒng)一的標準進行救助撫慰，對傷殘人員根據(jù)救治、鑒定情況進行救助撫慰，但是遇難者家屬及傷殘人員一時間就所將獲得款項的性質系“賠償”還是“救助撫慰”持有異議，對所謂的統(tǒng)一標準也不予認可。對此，律師需協(xié)助政府向當事人解釋相關法律適用問題。以筆者的實際工作情況為例，在與事件遇難者家屬以及傷殘人員的會面溝通中，被詢問的最多的一句話是“政府賠償多少錢給我們？”，另一句聽得較多的話則是“政府應該賠償××數(shù)額的錢給我們！”此時，律師若是簡單地照本宣科講解法律法規(guī)的規(guī)定，并輔以類似“你們的要求沒有法律依據(jù)”等一兩句冰冷的話語回應，則勢必影響溝通的氛圍，且還會增添遇難者家屬及傷殘人員的悲傷與抵觸情緒，因此在向其解釋法律適用問題時，作為律師，從專業(yè)角度出發(fā)，以溫情、為之接受的方式講述，在古板、生硬的法律條文里注入人性，使之能成為梳理各種復雜的矛盾和關系標準，并令當事人感覺到系生活在一個公平公正且倫理、道德、情感均貼近的規(guī)范社會之中，從而獲得理解與認可。通過律師的解釋，當事人確也明白，是否賠償，關鍵要看政府的行為與損害后果之間是否存在行政法意義上的因果關系。而律師在解釋法律適用問題之時，則必須依法明確立場，政府不是“肇事”責任人，雖需要承擔管理責任，但與人員擁擠踩踏無行政法意義上的因果關系，也正因為如此，本次事件的善后處置工作適用《突發(fā)事件應對法》及《上海市實施<突發(fā)事件應對法>辦法》等法律、法規(guī)、政策，由政府出面在法定的職責范圍內組織實施救助撫慰，以此幫助當事人正確認知與處事。
三是協(xié)助會商談判、達成協(xié)議。繼向當事人解釋法律適用問題之后，事件的善后處置工作便進入攻堅克難的階段，即與當事人面對面會商談判，爭取理解，以期達成一致救助撫慰意見，順利簽訂《政府救助撫慰協(xié)議書》，而律師在其中則主要協(xié)助政府，充分運用溝通技巧與談判經驗，促成雙方達成協(xié)議。其實，遇難者家屬及傷殘人員也多是通情達理的人，經過律師耐心講解與溝通，他們也明白為何是“救助撫慰”而非“賠償”以及救助撫慰金額的構成確屬合法、合理、合情，易于達成協(xié)議。但是面對個別提出無理訴求的當事人，則由律師出面通過運用“不開先例”、“降低預期”等平時執(zhí)業(yè)過程中多運用于商務談判的策略與技巧，促成協(xié)議的達成。雖說運用談判策略和技巧與當事人就救助撫慰事宜作協(xié)商有失人文關懷，但也不失為一個推進工作的辦法，確屬無奈之舉。通過會商，黃浦區(qū)外灘擁擠踩踏事件善后工作組順利地與有關遇難者的家屬及傷殘人員本人達成救助撫慰協(xié)議，得到了他們的尊重與理解，并由律師第一時間完成材料審核及上報工作，以及時由政府部門落實救助撫慰款的發(fā)放，達到了對事件遇難者及傷者救助撫慰的目的。
4、參與社會突發(fā)事件應對處置的結案與歸檔
在社會突發(fā)事件應對工作妥善完成后，則應將事件當事人的所有書面材料、法律文書、協(xié)議文本、相關審批表、轉賬憑證、收款單據(jù)等予以留存，移交指定部門統(tǒng)一結案與歸檔。毋庸置疑，工作檔案是從事社會突發(fā)事件應對工作的真實記錄，是國家重要的專業(yè)檔案，具有重要的參考利用價值，保管、整理工作檔案確為一項重要任務，而由律師一同參與則可確保前述工作的系統(tǒng)性、準確性、完整性。
七、律師參與社會突發(fā)事件應對工作的對策建議
?。ㄒ唬┙⒔∪蓭焻⑴c社會突發(fā)事件應對工作的長效機制
在“12·31”外灘擁擠踩踏事件的應對及善后處置工作中，黃浦區(qū)政府引入社會律師參與，由律師會同法制部門一起負責法律事務保障，并配合相關職能部門從事救助撫慰工作，確為創(chuàng)新之舉。但，這僅是“一事一議”的工作方案，而非已落實成文、今后可沿用的長效機制。
所以，建議由政府及負責管理律師工作的司法行政部門會同律師協(xié)會共同研究，確定律師參與社會突發(fā)事件應對工作的相關制度，包括律師參與社會突發(fā)事件應對工作的領域、律師參與該項工作的準入條件，明確律師的權利與職責，建立律師工作質量的考核評審、獎勵懲處等制度。
為保證律師參與社會突發(fā)事件應對工作的質量與水平，司法行政部門與律師協(xié)會需強化律師隊伍的管理，確保律師在參與社會突發(fā)應對工作中，既能嚴格遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，又能遵守社會突發(fā)事件應對工作紀律，樹立律師隊伍的良好社會形象。此外，司法行政部門與律師協(xié)會應鼓勵律師參與社會突發(fā)事件應對工作，對先進事跡與典型案例予以宣傳，通過完善考核機制，對律師的工作質量進行動態(tài)監(jiān)測，激發(fā)律師參與社會突發(fā)事件應對工作的熱情，同時亦增強參與的自覺性和責任感。
?。ǘ┙⒔∪蓭熍c政府部門在社會突發(fā)事件應對工作上的協(xié)同機制
在過往的一些事例中，或多或少存在政府相關部門對律師認識不到位的情況。政府部門未充分認識到律師的重要作用，對律師提供的核查分析、有效建議和意見不予重視，往往憑借經驗和習慣做法，可能會在程序上缺乏規(guī)范性、措施上缺乏針對性、方法上缺乏技巧性，以致事務處理過程中留下瑕疵與隱患。甚至不乏有的部門與個人對律師抱有偏見，雙方的配合缺乏協(xié)調，人為地限制律師的工作，例如怠于通知律師參加相關會議、不提供充分的資料及未準確詳實地告知相關情況，客觀限制了律師作用的發(fā)揮。
因此，提議政府及司法行政部門、各相關職能部門應對律師參與社會突發(fā)事件應對工作予以高度重視，為律師的參與予以有效接納并提供有力保障，加強彼此間的協(xié)調聯(lián)系，形成協(xié)同機制，實現(xiàn)信息的共享互通，有助于共同研究、部署、落實相關工作，對律師依法提出的意見建議應當及時研究處理，認真落實，從而真正做到依法行政，合法、合理、高效、有序地開展并完成社會突發(fā)事件應對工作。
?。ㄈ┙⒙蓭焻⑴c社會突發(fā)事件應對工作的經費保障機制
社會突發(fā)事件一般比較復雜，需要耗費大量的時間和精力予以解決。雖然律師可以與政府公務員一同參與社會突發(fā)事件應對工作，但是律師始終不同于政府公務員，政府公務員的工資、福利、保險、獎勵等均有政府財政預算予以保障，其參與社會突發(fā)事件應對工作既是職責所在，亦不會影響收入；而律師的收入則依賴于服務費，即通過對外提供訴訟或非訴訟法律服務獲取報酬，如律師參與社會突發(fā)事件應對工作，則必然會占用正常工作時間，影響自身業(yè)務收入，這在一定程度上會影響律師參與的積極性和實際效果。
雖然社會上有相當一部分律師能夠不計較任何報酬，暫擱業(yè)務及放棄休假，本著高度的社會責任感，志愿參與社會突發(fā)事件應對工作，并盡心盡責，這種服務社會、無私奉獻的精神值得倡導和弘揚，但是要建立長效工作機制，政府應研究律師參與社會突發(fā)事件應對工作的費用保障問題，建立政府購買服務與律師服務機制，解決律師參與社會突發(fā)事件應對工作所需經費預算問題，明確報酬標準，規(guī)定經費的來源，保障經費及時到位，以確保相關工作的有序展開。
當然，《突發(fā)事件應對法》第三十一條已有規(guī)定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經費?！辈贿^，律師參與社會突發(fā)事件應對工作的服務費用能否由財政列支，則未有明確。市政府在《指導意見》中指出，各級政府應當將聘任兼職政府法律顧問的經費納入部門預算管理，按照財政預算管理要求規(guī)范使用。該意見在一定程度上即是考慮到了律師作為兼職政府法律顧問參與社會突發(fā)事件應對工作的經費保障問題，可仍有待作進一步釋明。
綜上，根據(jù)實踐效果顯示，黃浦區(qū)政府以創(chuàng)新的工作方式開展應對工作，第一時間引入律師一同參與，通過工作的逐步展開，確已形成了一套相對完整、行之有效的律師工作機制，而律師的參與也確實有助于前述事件應對工作合法、合理、高效、有序的開展與完成。事實上，律師參與社會突發(fā)事件應對工作，并非“師出無名”，確有《律師法》、《司法部關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》、《構建和諧社會的決定》、《全面推進依法治國的決定》、《指導意見》等法律依據(jù)，而以政府及其部門的法律顧問，當事人的傾聽者、解答者與引導者，法律關系和事實的審查者這三重身份參與應對工作，無疑有利于事件的客觀、理性判斷，有利于提升應對工作的效率，有利于增強及彰顯應對工作的合法性與正當性?！?span>
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