隨著私募基金行業(yè)的不斷發(fā)展,國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一類重要主體, 對(duì)私募基金領(lǐng)域的參與程度也在不斷加深,國(guó)有企業(yè)通過(guò)進(jìn)入私募基金領(lǐng)域,在加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)平臺(tái)建設(shè)和助力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而,《合伙企業(yè)法》從法律層面對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)任合伙企業(yè) GP 作出了明確性的禁止規(guī)定,但在實(shí)踐中,國(guó)有企業(yè)擔(dān)任合伙制私募基金普通合伙人(下稱“GP”) 的情形已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮,這就導(dǎo)致了法律規(guī)定與實(shí)踐操作出現(xiàn)了一定的背離。本文主要結(jié)合法律法規(guī)與實(shí)踐案例,對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)任合伙型基金 GP 的合規(guī)性問(wèn)題進(jìn)行分析,旨在為國(guó)有企業(yè)參與私募基金提供一定的借鑒。
一、《合伙企業(yè)法》的禁止性規(guī)定及其立法意圖探究
(一)禁止性規(guī)定
根據(jù)《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》(下稱“《合伙企業(yè)法》”)第三條規(guī)定, 國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人。從文義上來(lái)看,本條規(guī)定禁止國(guó)有企業(yè)擔(dān)任 GP,但卻將“國(guó)有獨(dú)資公司” 與“國(guó)有企業(yè)”并列提及,顯然《合伙企業(yè)法》把國(guó)有企業(yè)與國(guó)有獨(dú)資公司當(dāng)做兩個(gè)不同的主體對(duì)待,遺憾的是,《合伙企業(yè)法》并沒(méi)有明確國(guó)有企業(yè)與國(guó)有獨(dú)資公司的內(nèi)涵和外延,這亦導(dǎo)致了與實(shí)務(wù)中國(guó)有企業(yè)擔(dān)任 GP 的沖突。
(二)立法意圖探究
本條是對(duì)普通合伙人適格性的規(guī)定,普通合伙人重要的特征是要對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任,國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司如果成為普通合伙人, 就要以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)合伙債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。在修改《合伙企業(yè)法》的過(guò)程中,諸多學(xué)者以及有關(guān)專家提出,鑒于國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公眾資產(chǎn)的特殊性,有必要限制國(guó)有企業(yè)和上市公司參與合伙企業(yè)投資并擔(dān)任 GP 以規(guī)避其有以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)合伙企業(yè)不能清償?shù)膫鶆?wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn),以免造成國(guó)有資產(chǎn)和公眾資產(chǎn)流失, 這也不利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和上市公司股東的利益,因此不宜允許其成為普通合伙人, 但國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司可以成為有限合伙人,以其出資額為限對(duì)合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
二、“國(guó)有企業(yè)”的內(nèi)涵與外延
目前,我國(guó)法律法規(guī)并未明確《合伙企業(yè)法》第三條所述“國(guó)有企業(yè)”的具體范圍,但《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》以及相當(dāng)數(shù)量的部門(mén)規(guī)章中對(duì)“國(guó)有企業(yè)”進(jìn)行了一定的界定:
1.全國(guó)人大常委會(huì)口徑:《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(2008.10.28 中華人民共和國(guó)主席令第 5 號(hào)),通篇未出現(xiàn)“國(guó)有企業(yè)”一詞,第 5 條創(chuàng)造了“國(guó)家出資企業(yè)”概念,指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司,以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。結(jié)合本法第 4 條、第 11 條、第 21 條等規(guī)定,“國(guó)家出資企業(yè)”應(yīng)當(dāng)僅指國(guó)務(wù)院和地方政府及履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)直接出資的“一級(jí)企業(yè)”,不包括“二級(jí)企業(yè)” 及以下級(jí)別的企業(yè)。
2.國(guó)資委、財(cái)政部口徑:《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》(2019.3.2 國(guó)務(wù)院令第 709 號(hào))第 4 條規(guī)定,本辦法所稱國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)包括:(1)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)(公司),以及上述單位、企業(yè)直接或間接合計(jì)持股為 100%的國(guó)有全資企業(yè);(2)本條第(一)款所列單位、企業(yè)單獨(dú)或共同出資,合計(jì)擁有產(chǎn)(股)權(quán)比例超過(guò) 50%,且其中之一為最大股東的企業(yè);(3)本條第(一)、(二)款所列企業(yè)對(duì)外出資,擁有股權(quán)比例超過(guò) 50%的各級(jí)子企業(yè);(4)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、單一國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò) 50%,但為第一大股東,并且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。
3.國(guó)家發(fā)改委口徑:國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《股權(quán)投資企業(yè)備案文件指引》(2011.3.21) 系列文件,其中《股權(quán)投資企業(yè)合伙協(xié)議指引》對(duì)“國(guó)有企業(yè)”概念作出界定:“本指引所稱“國(guó)有企業(yè)”,系指國(guó)有股權(quán)合計(jì)達(dá)到或超過(guò) 50%的企業(yè)?!?/span>
4.最高人民法院口徑:《最高人民法院關(guān)于如何認(rèn)定國(guó)有控股、參股股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員的解釋》(2005.8.1 法釋〔2005〕10 號(hào)),明確“為準(zhǔn)確認(rèn)定刑法分則第三章第三節(jié)中的國(guó)有公司、企業(yè)人員,現(xiàn)對(duì)國(guó)有控股、參股的股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員解釋如下:國(guó)有公司、企業(yè)委派到國(guó)有控股、參股公司從事公務(wù)的人員,以國(guó)有公司、企業(yè)人員論。”《解釋》并未給出國(guó)有企業(yè)、國(guó)有公司的定義,但可以看出,國(guó)有控股、參股公司是否被認(rèn)定為國(guó)有公司,應(yīng)是存在不同的認(rèn)定情形,不然也不會(huì)出臺(tái)《解釋》予以特別釋明。
5.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家工商總局在工商登記注冊(cè)中的口徑:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、原國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊(cè)類型的規(guī)定調(diào)整的通知》
(2011.9.30 國(guó)統(tǒng)字〔2011〕86 號(hào)),其界定,國(guó)有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有,并按《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織。不包括有限責(zé)任公司中的國(guó)有獨(dú)資公司?!痹撏ㄖ獙?duì)于國(guó)有企業(yè)的認(rèn)定排除了公司制企業(yè),認(rèn)定范圍較為狹窄。
因此,根據(jù)以上規(guī)定,對(duì)涉及“國(guó)有企業(yè)”中“國(guó)有”的界定,主要存在有以下幾種角度:
1.全國(guó)人大主要從國(guó)家出資企業(yè)角度界定“國(guó)有”,指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司,以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司。系直接出資的“一級(jí)企業(yè)”,不包括“二級(jí)企業(yè)”及以下級(jí)別的企業(yè);
2.國(guó)資委、財(cái)政部主要從國(guó)有比例以及實(shí)際控制角度界定“國(guó)有”,分為國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè);
3.國(guó)家發(fā)改委主要從國(guó)有比例角度界定“國(guó)有”,是指國(guó)有持股比例超過(guò) 50%的企業(yè),即國(guó)有絕對(duì)控股才被認(rèn)定為國(guó)有企業(yè);
4.國(guó)家工商總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局頒布主要從資產(chǎn)屬性的角度界定“國(guó)有”,是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有,并按《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織。
三、現(xiàn)有法律框架下國(guó)有企業(yè)作為合伙型基金 GP 的實(shí)踐突破
(一)實(shí)踐取得備案/注冊(cè)的案例
雖然立法上看似對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)任 GP 做出了禁止性規(guī)定,但目前的司法實(shí)踐卻突破《合伙企業(yè)法》關(guān)于國(guó)有企業(yè)不能擔(dān)任 GP 這一規(guī)定,由國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有全資企業(yè)擔(dān)任 GP 的合伙企業(yè)已經(jīng)順利完成工商登記并且在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)完成備案。實(shí)踐表明,國(guó)有獨(dú)資企業(yè)可以通過(guò)設(shè)立國(guó)有全資企業(yè)或者通過(guò)間接持股的控股公司擔(dān)任合伙企業(yè)的 GP。國(guó)有背景企業(yè)擔(dān)任 GP 有如下典型成功案例:
1.國(guó)有全資 GP
(1)北京地區(qū):
典型案例:北京市政府投資引導(dǎo)基金管理有限公司(三級(jí)子公司)
北京市政府投資引導(dǎo)基金管理有限公司于2016 年11 月22 日在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)登記為私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人。
(2)上海地區(qū):
典型案例:上海思嶸投資管理有限公司(二級(jí)子公司)
上海思嶸投資管理有限公司成立于 2016 年 1 月 5 日,其股東向上穿透最終持有人為上海黃浦區(qū)國(guó)資委,為國(guó)有全資企業(yè),工商注冊(cè)登記為上海思和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心(有限合伙)的執(zhí)行事務(wù)合伙人。
(3)廣東地區(qū):
典型案例:廣州金控基金管理有限公司(二級(jí)子公司)
廣州金控基金管理有限公司于 2014 年 4 月 29 日在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)登記為私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人。
(4)江蘇地區(qū):
典型案例:南京揚(yáng)子江投資基金管理有限公司(二級(jí)子公司)
南京揚(yáng)子江投資基金管理有限公司于 2015 年 2 月 15 日在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)登記為私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人。
2.國(guó)有控股 GP
(1)上海地區(qū):
典型案例:上海浦東科技投資有限公司(四級(jí)子公司)
上海浦東科技投資有限公司于 2015 年 2 月 4 日在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)登記為私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人。
(2)福建地區(qū):
典型案例:福建省國(guó)改投資基金管理有限公司(二級(jí)子公司)
福建省國(guó)改投資基金管理有限公司于 2016 年 7 月 15 日在中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)登記為私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金管理人。
(二)上海市國(guó)資基金新政關(guān)于國(guó)有企業(yè)擔(dān)任 GP 的突破
2020 年 5 月,上海市國(guó)資國(guó)企改革工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向上海市國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管企業(yè)印發(fā)了《市國(guó)資委關(guān)于監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金規(guī)范發(fā)展的意見(jiàn)》
(滬國(guó)企改革辦﹝2020﹞2 號(hào))(下稱“《意見(jiàn)》”)和《市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》(滬國(guó)企改革辦﹝2020﹞3 號(hào))(下稱“《辦法》”)(意見(jiàn)和辦法合稱“國(guó)資基金新政”)。
《意見(jiàn)》明確了監(jiān)管規(guī)范對(duì)象包括監(jiān)管企業(yè)及其各級(jí)獨(dú)資、控股、實(shí)際控制子企業(yè),作為控股股東、合并持股第一大股東(含并列第一),或以其他方式實(shí)際控制的基金管理人的基金業(yè)務(wù),即監(jiān)管企業(yè)及其各級(jí)獨(dú)資、控股、實(shí)際控制子企業(yè)發(fā)起設(shè)立或參與投資基金管理人,發(fā)起設(shè)立或參與認(rèn)購(gòu)基金,以及相關(guān)管理活動(dòng)。
從《意見(jiàn)》內(nèi)容邏輯上來(lái)推斷,國(guó)資監(jiān)管企業(yè)及其子企業(yè)可以發(fā)起設(shè)立或?qū)嶋H控制基金管理人,并由基金管理人擔(dān)任合伙型基金的 GP。
另外,2020 年 11 月 13 日,上海市國(guó)資委向所屬國(guó)有企業(yè)印發(fā)了《市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)設(shè)立私募基金管理人公司章程指引(2020 版)》(滬國(guó)資委法規(guī)〔2020〕381 號(hào))(下稱“市國(guó)資章程指引”),市國(guó)資章程指引適用對(duì)象為市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)的獨(dú)資、控股和實(shí)際控制的私募基金管理人公司,范圍界定可參考《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》(國(guó)資委、財(cái)政部令第 32 號(hào))(下稱“32 號(hào)令”)。從市國(guó)資章程指引及 32 號(hào)令內(nèi)容綜合來(lái)看,亦傾向于認(rèn)可國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有全資企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)擔(dān)任合伙型基金 GP。
四、結(jié)論與律師建議
雖然,《合伙企業(yè)法》出于風(fēng)險(xiǎn)隔離之目的對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人做出禁止性規(guī)定,但目前實(shí)務(wù)操作中,除國(guó)有獨(dú)資公司外,其他類型的國(guó)有企業(yè),均可以擔(dān)任合伙企業(yè)的 GP,這也在一定程度上反映了國(guó)有企業(yè)在促進(jìn)私募基金發(fā)展發(fā)揮了重要的作用,特別是政府引導(dǎo)基金,在促進(jìn)市場(chǎng)資源優(yōu)化配置,引導(dǎo)資金促進(jìn)科技類等行業(yè)起到了關(guān)鍵的作用。
在目前背景下,為了符合國(guó)有企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)的實(shí)際需要,對(duì)于國(guó)有企業(yè)本身而言,在擬擔(dān)任合伙企業(yè)基金 GP 前應(yīng)向國(guó)資監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行報(bào)備或?qū)徟?,以滿足國(guó)資監(jiān)管的目的;對(duì)于相關(guān)監(jiān)管部門(mén)而言,建議出臺(tái)相關(guān)司法解釋對(duì)《合伙企業(yè)法》第三條中的“國(guó)有企業(yè)”進(jìn)行明確的界定,將國(guó)有企業(yè)限制為政府部門(mén)或國(guó)資部門(mén)等出資設(shè)立的獨(dú)資公司或企業(yè),其下屬子公司不在此列。