問題的提出:東盟加中日韓澳新于2020年成立RCEP,RCEP包含服務(wù)貿(mào)易章節(jié),服務(wù)貿(mào)易中有專業(yè)服務(wù)貿(mào)易,管理專業(yè)人員跨境執(zhí)業(yè)(比如注冊會計師的跨境執(zhí)業(yè))。RCEP框架下專業(yè)服務(wù)貿(mào)易尚無進展,但RCEP中的東盟有一系列專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議,可能會對未來的RCEP專業(yè)服務(wù)產(chǎn)生重要影響,值得研究。東盟的專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議借鑒了其他自由貿(mào)易區(qū)的作法,特別是受到歐盟的幫助。本文將首先介紹專業(yè)服務(wù)互認的特點,再簡要介紹其他自由貿(mào)易區(qū)的專業(yè)服務(wù)互認,然后重點分析東盟專業(yè)服務(wù)互認,最后展望一下RCEP專業(yè)服務(wù)互認。
1. 簡介
1.1. 廣義的專業(yè)服務(wù)包含范圍廣泛,從會計到工程到家政都是提供服務(wù)。國際貿(mào)易意義的專業(yè)服務(wù)指的是有制度,技能要求高的行業(yè),這樣的行業(yè)通常跟社會經(jīng)濟秩序的重要組成部分,受到各國法律的嚴格管束,各國不會輕易讓其他國家的專業(yè)人士到本國執(zhí)業(yè)。專業(yè)服務(wù)互認就是為重要行業(yè)打破壁壘,促進專業(yè)人士在國家間流動執(zhí)業(yè),發(fā)揮人才作用,進而促進經(jīng)濟發(fā)展。而家政或家庭裝修這樣的低技能服務(wù)行業(yè),一般被歸類到非正規(guī)行業(yè)(informal sector),各國都沒多少制度要求,不是專業(yè)服務(wù)互認的對象。
1.2. 專業(yè)服務(wù)的重要特點是,各國都有資格評定制度,和執(zhí)照發(fā)放制度,比如律師或注冊會計師,都是由資格和執(zhí)照構(gòu)成壁壘。打破壁壘的手段是互認協(xié)議,俗話說隔行如隔山,每個行業(yè)形成專業(yè)服務(wù)互認各有特色,各個自由貿(mào)易區(qū)的基本特質(zhì)也不同,比如歐盟和東盟自由貿(mào)易區(qū)社會形態(tài)不同,同樣是注冊會計師的互認,歐盟的互認方式與東盟的方式也就不同。互認的形式可以有不同的分類方法,有兩種重要的分類方法,第一種是按是否須要以統(tǒng)一標準為前提,另一種是自動互認還是經(jīng)管理的互認。
1.3. 專業(yè)服務(wù)互認通常是在自由貿(mào)易區(qū)中發(fā)揮作用,除了RCEP,主要的自由貿(mào)易區(qū)有歐盟,澳新塔斯馬尼亞協(xié)議,美加墨協(xié)定,和東盟。每個自由貿(mào)易區(qū)的專業(yè)服務(wù)互認都不一樣,同一個自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)不同行業(yè)的專業(yè)服務(wù)互認也不一樣。因為我國和東盟都是RCEP成員,東盟的專業(yè)服務(wù)互認最有借鑒價值。
2. 模式:
2.1. 歐盟模式:
歐盟專業(yè)服務(wù)認證的基礎(chǔ)是工作人員的自由流動,歐盟公民可以去往任何一個歐盟國家找工作,但這不代表他可以作為專業(yè)人員執(zhí)業(yè)。歐盟對貨物貿(mào)易,通過歐盟法院的Cassis de Dijon案件,確立成員國法律不得對抗歐盟法律的原則,但該原則不適用于服務(wù)領(lǐng)域。該為解決跨境執(zhí)業(yè)問題,歐盟經(jīng)過了三個階段,第一階段是1970年代,歐盟尋求專業(yè)資格的對等性,甚至想統(tǒng)一課程,但這須要統(tǒng)一標準為基礎(chǔ),當時難以做到,各國的學(xué)歷證書無法通過評估尋找對等關(guān)系,這個途徑對大部分行業(yè)來說都無效。第二階段是1980年代,歐盟不再以學(xué)歷證書為中心,改為正規(guī)教育中加上培訓(xùn)和專業(yè)實習(xí),從而可以到其他歐盟國家從事某個專業(yè)領(lǐng)域工作,申請人以個案形式,表明自己具有專業(yè)知識和經(jīng)歷,要根據(jù)目的地國的專業(yè)培訓(xùn)要求填補缺項,達到注冊要求。第三階段,也就是現(xiàn)階段,歐盟根據(jù)2007年生效的統(tǒng)一了12個主要行業(yè)的“資格指導(dǎo)”管理歐盟內(nèi)跨境專業(yè)服務(wù)人員資質(zhì),超過八百種須要技能的工作都適用于此文件。這個指導(dǎo)是超國家體制,在一個成員國取得資質(zhì)很容易受到另一成員國的認可,是有效的經(jīng)管理認可體制,醫(yī)藥行業(yè)更是達到自動認可的程度,保證了大部分專業(yè)人員在歐盟內(nèi)自由流動,只有律師、飛行員等少數(shù)職業(yè)是例外。歐盟各國均為發(fā)達國家,彼此有悠久的歷史淵源,所以才能成就很高的專業(yè)互認效果。
2.2. 澳新模式:
1992年澳大利亞和新西蘭簽訂泛塔斯馬尼亞互認協(xié)議(Trans-Tasman Mutual Recognition Arrangement,TTMRA),這個協(xié)議建立了等價注冊機制,這是典型自動認可制,不需要建立一個自貿(mào)區(qū)的專業(yè)認證機制。一位專業(yè)人士獲得澳大利亞專業(yè)資格,就等于拿到新西蘭專業(yè)資格,反之亦然。雖然跨境執(zhí)業(yè)還是須要注冊手續(xù)的,申請人只要將本國注冊機構(gòu)的文件,轉(zhuǎn)發(fā)給另一國注冊機構(gòu)即可,注冊機構(gòu)有一個月時間做出決定,如超過一個月,該專業(yè)人士自動獲得注冊。
2.3. 美加墨模式:
北美自由貿(mào)易協(xié)議(North American Free Trade Agreement,NAFTA)于1995年生效,互認沒有被包括在主協(xié)議中,國家不參與,交由一系列機構(gòu)和專業(yè)人士團體操辦。美加墨的專業(yè)互認各行業(yè)發(fā)展速度不均衡。在醫(yī)藥行業(yè),NAFTA之前的美加雙邊協(xié)議仍在作用,墨西哥沒參加。三國目前僅在工程服務(wù)、會計、建筑三方面取得明顯進展,制訂了互認協(xié)議,互認協(xié)議在加拿大和墨西哥得到施行,美國成為三方互認協(xié)議的主要障礙。在工程服務(wù)方面,雖然三國的國家層面的管理機構(gòu)支持三邊互認協(xié)議,但各州和各省卻不一定認可,尤其是美國,以至于加拿大和墨西哥要簽署雙邊互認協(xié)議。在會計服務(wù)方面,互認協(xié)議要求注冊會計師通過目的地區(qū)域的檢查,雖不能直接授予執(zhí)照,但可以減少考試負擔(dān)。在建筑設(shè)計方面,三邊互認機制建立了區(qū)域資格系統(tǒng),與各國的資格系統(tǒng)并行運作,專業(yè)人士或者走本國資質(zhì)途徑,或者走三邊互認資格體系??偨y(tǒng)來講,美加墨模式是錯綜復(fù)雜進展緩慢的,但它能為專業(yè)人士提供臨時入境許可,共分為普通、醫(yī)藥、科學(xué)家、教師共四類臨時入境專業(yè)類型。
2.4. 東盟模式:
東盟的互認是在歐盟幫助下建立,綱領(lǐng)性文件是《東盟互認協(xié)議大綱》(GUIDELINES FOR THE DEVELOPMENT OF MUTUAL RECOGNITION ARRANGEMENTS)。東盟對眾多的專業(yè)服務(wù)業(yè)分為三類,第一類是醫(yī)藥行業(yè),如執(zhí)業(yè)醫(yī)師,執(zhí)業(yè)護士,醫(yī)藥行業(yè)的互認協(xié)議進展緩慢,因為涉及人的生命和健康,各國都嚴格規(guī)制,欠缺靈活性。第二類是旅游行業(yè),這是各國管制最少的,東盟旅游行業(yè)的專業(yè)服務(wù)互認,已經(jīng)設(shè)立共同的行業(yè)標準,相當徹底的打破壁壘,第三類是工程服務(wù)、建筑師服務(wù)、和會計師服務(wù),這些行業(yè)都受到政府很多管制,但彼此協(xié)調(diào)的空間也很多,也最值得分析。下文主要以東盟注冊工程師的認證體系為例。
3. 東盟模式詳情:
3.1. 教育水平參照系統(tǒng):
專業(yè)人員的資格來源于教育,既有基礎(chǔ)教育也有專業(yè)教育,各國對教育層級有不同的劃分,須要一個參照才能在各國教育水平間找到對等關(guān)系,東盟教育參照體系(The ASEAN Qualifications Reference Framework ,AQRF )共八個等級,各國國內(nèi)教育等級數(shù)量各不相同,但A國和B國能找到對應(yīng)等級,見下圖。
3.2. 成員國的專業(yè)人員管理機構(gòu):
各成員國對不同行業(yè)的專業(yè)人員設(shè)置不同的管理機構(gòu),比如對注冊工程師的管理,不同國家管理部門各不相同,東盟將其稱為專業(yè)管理機構(gòu)(Professional Regulatory Authority, PRA),每個國家都有很多PRA。想取得東盟執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員向本國PRA申請。
3.3. 東盟注冊專業(yè)人員協(xié)調(diào)委員會:
東盟同樣根據(jù)行業(yè)成立各種注冊專業(yè)人員協(xié)調(diào)委員會,以注冊工程師為例,東盟注冊工程師協(xié)調(diào)委員會(The ASEAN Chartered Professional Engineer Coordinating Committee ,ACPECC)接收來自各國管理工程師的PRA的申請。根據(jù)以下規(guī)則考察,合格者授予東盟注冊工程師資格(ASEAN Chartered Professional Engineer ,ACPE ).
*完成工程師學(xué)位教育,不管是在國籍國還是在目的地國,根據(jù)東盟教育評價體系,是目的國對等的學(xué)位。
*在國籍國經(jīng)PRA授予注冊工程師資格,符合該PRA對注冊工程師的執(zhí)業(yè)要求,或者其執(zhí)業(yè)經(jīng)歷已經(jīng)過相關(guān)東盟國家監(jiān)督委員會審查。
*畢業(yè)后從業(yè)七年以上,至少兩年在重要工程上從事管理性工程師工作。
*符合國籍國職業(yè)繼續(xù)教育政策,并達到令人滿意的水平。
*取得國籍國無犯罪證明,無嚴重違反職業(yè)標準和職業(yè)道德的證明。
多年來,取得東盟注冊工程師資格的人員數(shù)量不多,其效用有限,但2015年以后數(shù)量在顯著增加。東盟注冊工程師資格不能在東盟范圍內(nèi)自由執(zhí)業(yè),資格持有人要到目的國的管理機構(gòu)PRA申請作為外國注冊工程師執(zhí)業(yè)。
3.4. 注冊外國專業(yè)人員:
一旦工程師取得東盟注冊工程師ACPE資格,他就有權(quán)向任何東盟成員國的行業(yè)管理機構(gòu)PRA申請注冊為外國注冊工程師(Registered Foreign Professional Engineer ,RFPE)。即使注冊成功,東道國對外國注冊工程師仍有很大的控制力,外國注冊工程師也不一定能在東道國自由執(zhí)業(yè)。首先東道國可以為外國注冊工程師設(shè)定人員數(shù)量配額,限制牌照的發(fā)放數(shù)量;東道國還可以要求外國注冊工程師必須與本國注冊工程師搭檔執(zhí)業(yè),而不能獨立執(zhí)業(yè);另外,外國注冊工程師要辦理工作許可和移民手續(xù)。雖然東道國有權(quán)做很多限制,但東盟注冊工程師協(xié)調(diào)委員會ACPECC致力于監(jiān)督各國PRA的控制手段,使得各國各種PRA的管理手段更規(guī)范。ACPECC有自己的組織機構(gòu),也有各國派駐的監(jiān)督員,能夠通過協(xié)商減少對外國注冊工程師的限制,東盟注冊工程師互認協(xié)議變得越來越成功。雖然各國的各種PRA不能隨意限制外國注冊工程師,但出于健康、安全、環(huán)境的目的,可以要求外國注冊工程師提供補充評估資料。
3.5. 小結(jié):
幾種互認模式中,澳新模式是直接認可,政府權(quán)利很大,直接認可對方的資質(zhì),無需改動管理體制。歐盟模式則是建立了超國家機制,大部分專業(yè)服務(wù)行業(yè)在歐盟層面實現(xiàn)資格的統(tǒng)一,再從上到下要求各國接受。有學(xué)者認為東盟體制是輪輻結(jié)構(gòu),各國管理機構(gòu)將一部分權(quán)利授權(quán)給東盟專業(yè)協(xié)調(diào)委員會,由其發(fā)放東盟專業(yè)服務(wù)資格,但取得該資格還要到東道國的管理機構(gòu)去注冊,成為外國注冊專業(yè)服務(wù)人員??紤]到東盟各國經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大,政府都希望有較大的控制力,這種輪輻結(jié)構(gòu)符合實際。由于東盟專業(yè)協(xié)調(diào)委員會有各國的監(jiān)督員,可以通過協(xié)商規(guī)范各國控制外國專業(yè)服務(wù)人員的手段,使得取得東盟專業(yè)服務(wù)資格的人員獲得越來越大的好處。東盟各專業(yè)協(xié)調(diào)委員會還有另一個作用,就是打破各國專業(yè)服務(wù)的信息壁壘,能讓好的做法得以推廣,各國的管理機構(gòu)的行為更有水平,更能引領(lǐng)技術(shù)進步。下圖是來自Shintaro Hamanaka 和 Sufian Jusoh的2016年9月論文《The Emerging ASEAN Approch to Mutual Recognition》,直觀反映了不同自由貿(mào)易區(qū)專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議的特點。
4. 討論:
專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議既要考慮行業(yè)性質(zhì),又要考慮所在自貿(mào)區(qū)的特征,每個專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議都是獨特的,締結(jié)一系列獨特的協(xié)議就更難了。歐盟和澳新模式非常成功,美加墨模式很難克服聯(lián)邦體制帶來的州和省的權(quán)利,成立以來進展不大,但它有一個成功之處,就是專業(yè)人員一旦取得資格,為了跨境服務(wù)可以短暫的自由出入國境,不需要因工作辦理移民手續(xù)。東盟的專業(yè)服務(wù)互認初期無人問津,現(xiàn)在越來越有價值,它在東盟范圍內(nèi),為專業(yè)人員提供了跨境服務(wù)的渠道,同時又因東盟各國經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡,為各國保留控制外國專業(yè)服務(wù)人員手段,不足之處是取得東盟專業(yè)人員資格,仍不能短期自由出入國境,不能免除移民手續(xù),這一點不如美加墨模式。
RCEP也有專業(yè)服務(wù)自由流動的愿景,但目前沒有有效的行動,根據(jù)東盟的經(jīng)驗,專業(yè)服務(wù)互認協(xié)議從簽訂到發(fā)揮重要作用,需要相當長時間才能成熟。與其在RCEP框架下重新建立專業(yè)服務(wù)互認體系,中日韓等國加入東盟現(xiàn)有體系會更加快捷。