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【摘要】《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺是對2023新修《立法法》的進一步完善，通過引入“主動審查”和“專項審查”機制，強化了法規(guī)、規(guī)章備案審查的力度，提升了審查工作的主動性和針對性。《條例》推動建立備案審查銜接聯動機制，促進不同審查機構間的協作，形成合力以提高審查效率和質量；面對閉環(huán)監(jiān)管，企業(yè)能夠更加靈活地應對市場變化，實現可持續(xù)發(fā)展?！稐l例》強調了社會共治的重要性，通過增強審查的科學性，加強對地方的聯系和指導，確保法規(guī)、規(guī)章與國家法律體系的一致性。
筆者在上篇（詳見：上篇丨主動與專項審查撫平地方優(yōu)惠的差異性---試評《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》對統一大市場的影響 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)）兩大部分中已經對《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》相較于《法規(guī)規(guī)章備案條例》的法條變化作出解讀，并著重介紹此次《條例》的新增亮點；下篇（本文）三個部分將從三個角度，分別論述該條例對稅收立法、公平競爭審查以及浦東新區(qū)等特定地區(qū)的法治建設產生的深遠影響。《條例》不僅有助于規(guī)范稅收法規(guī)，確保稅收政策的合法性和公平性，還加強了公平競爭審查，促進了市場公平競爭，優(yōu)化了營商環(huán)境。對于浦東新區(qū)等改革開放前沿地區(qū)，條例的實施有助于推動地區(qū)法治建設，保障改革創(chuàng)新在法治軌道上進行，為地區(qū)經濟社會發(fā)展提供了堅實的法律保障，為全國統一大市場建設保駕護航。
【關鍵詞】備案審查 主動審查 專項審查 聯動機制 社會共治 稅收法律 公平競爭 浦東新區(qū)
第三部分 對稅收公平的深遠影響
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》在稅收法律體系中的實施，將對地方稅收優(yōu)惠政策及稅收法律規(guī)范之間的沖突產生重要影響，主要體現在地方稅收優(yōu)惠政策與上位法存在沖突的情況下，主動審查機制的引入可能涉及返稅問題。以下是該條例對稅收法律體系的幾個關鍵影響：
（一）稅收法律規(guī)范內部沖突有望解決
稅收法律體系中存在多層級的法律文件，如財政部和國家稅務總局制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，這些文件在實際操作中與上位法之間常出現沖突，例如稅前扣除憑證問題。根據《企業(yè)所得稅法》第八條，企業(yè)合理的支出應當可以稅前扣除，并沒有嚴格規(guī)定合法扣除憑證取得的必要性。但部分稅務機關依照下位規(guī)范性文件（如國稅發(fā)〔2009〕114號）要求，因企業(yè)未能取得合法合規(guī)的憑證，而拒絕稅前扣除。這種情況導致企業(yè)在合法支出未被認可的情況下被要求補繳稅款。
通過《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》中的備案審查機制，納稅人可以向國務院提出審查建議，審查下位文件是否與上位法律相抵觸。一旦審查結果確認某些規(guī)范性文件違背了上位法，相關文件可能會被撤銷或修改，稅收法律規(guī)范的內部沖突將逐漸得到解決。
（二）返稅問題的持續(xù)發(fā)酵
過去地方政府為促進經濟發(fā)展，常通過出臺地方性稅收優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)投資，招商引資就是其中的一種多元化策略。然而，這些地方自行制定的優(yōu)惠政策有時會與國家層面的稅法相沖突。過去，地方優(yōu)惠政策的審查通常是被動的，只有在利益相關者提出質疑時才會進行。而《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》引入了主動審查機制，使得地方稅收優(yōu)惠政策與上位法的沖突可以更早地被發(fā)現和糾正。
對于已經享受過地方稅收優(yōu)惠的企業(yè)，若稅收政策被認定與上位法沖突，可能會引發(fā)返稅問題，要求企業(yè)補繳根據上位法應繳的稅款。這將對企業(yè)的稅務規(guī)劃和資金流動產生重大影響，也凸顯了備案審查條例在確保稅收政策合法性方面的作用。以下是招商引資中政府稅收返還、稅收優(yōu)惠政策被認定為無效的案例小結：
（三）稅收規(guī)范性文件的合法性審查
除了內部沖突，稅收法律規(guī)范與其他法律之間的沖突也可能通過《條例》得到解決。例如，《稅務行政復議規(guī)則》與《行政復議法》之間的沖突問題。依據《稅務行政復議規(guī)則》，納稅人在提起行政復議前必須先繳納稅款或提供擔保，而《行政復議法》則允許納稅人在一定期限內提出復議申請。這種沖突往往影響納稅人能否及時行使復議權利。通過條例的備案審查機制，納稅人可以通過個案建議的方式推動立法調整，解決這些法律間的沖突。
（四）地方性稅收政策和國家稅法的統一
備案審查條例的實施，也將促使地方性稅收政策與國家稅收法律法規(guī)的統一。例如，成品油生產企業(yè)的純貿易行為是否應繳納消費稅的問題。依據上位法《消費稅暫行條例》，外購應稅消費品的貿易行為不應被視為消費稅的納稅義務，但下位文件要求成品油生產企業(yè)銷售外購成品油時繳納消費稅。這種沖突通過審查機制可以及時發(fā)現并糾正，從而避免地方稅收政策與國家稅收法的脫節(jié)。
《條例》的實施對稅收法律體系的影響將是深遠的。它不僅有助于解決稅收法律規(guī)范之間的沖突，還將增強地方稅收政策與國家稅收法律的統一性，確保稅收政策的合法性和公平性。同時，對于企業(yè)而言，這種審查機制可能會帶來返稅等經濟風險，需要在稅務規(guī)劃中更加謹慎地考慮地方稅收優(yōu)惠政策的合法性。
第四部分 對競爭公平的深遠影響
公平競爭審查是當前和未來一段時間內的重要議題，對于促進市場公平競爭、構建統一開放、競爭有序的市場體系具有重要意義。本次《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，在相當程度上維護并保障了公平競爭審查原則，有利于防止行政壟斷、促進創(chuàng)新和技術進步、提高資源配置效率、優(yōu)化營商環(huán)境及保護消費者的合法權益。筆者曾一度撰寫過眾多有關公平競爭審查的文章，如上篇丨舉報：推開公平競爭審查沉重的大門——解讀《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)
下篇丨舉報：推開公平競爭審查沉重的大門——解讀《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)
行政機關的緊箍咒“越扎越緊”——試評《公平競爭審查條例》立法變化及趨勢 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)等。未來隨著經濟的發(fā)展和市場的變化，公平競爭審查將持續(xù)作為維護市場秩序、促進經濟健康發(fā)展的重要工具，企業(yè)在《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的加持下，始終可以扮演好“進可攻、退可守”的市場主體角色。
（一）強化公平競爭審查法律地位
本次《條例》的出臺進一步強化了公平競爭審查的法律地位。其一方面明確了審查工作的總體目標和原則，包括但不限于促進市場公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境及建設全國統一大市場；另一方面明確了公平競爭審查的具體目標，包括規(guī)范審查工作、加強監(jiān)督檢查力度、提升公眾參與度、維護地方法制與全國法制的統一等，有助于保障各類經營者依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，穩(wěn)固公平競爭審查的法律地位。
在實踐中，下位法因違反上位法公平競爭審查原則而受到廢止或修訂的情形數不勝數。例如，某些地方性法規(guī)或規(guī)章包含地方保護主義條款，限制外地商品或服務進入本地市場；某些地方性政府不合理地限制某些企業(yè)或行業(yè)的市場準入；有些法規(guī)或規(guī)章可能賦予特定的行政機關或企業(yè)壟斷權力，排除其他競爭者；某些地方政府對特定企業(yè)或行業(yè)提供不合理的補貼或稅收優(yōu)惠；在某些情況下，下位法可能過度保護本地企業(yè)的知識產權，限制了其他企業(yè)的合法競爭……上述情形均需要根據公平競爭審查原則進行審查和調整。以下列舉個別實務中的典型案例：
為了應對這些情況，許多國家和地區(qū)都建立了公平競爭審查制度，以確保法規(guī)和政策的制定和實施不會違反公平競爭原則。在中國，隨著《反壟斷法》的實施和《公平競爭審查制度實施細則》的出臺，公平競爭審查工作得到了進一步加強，以促進市場經濟的健康發(fā)展。因此，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，一方面順應了2023《立法法》修訂趨勢，確保法律體系的規(guī)范性和統一性，另一方面亦穩(wěn)固和強化了公平競爭審查原則的法律地位，有助于消除行政壟斷和地方保護主義等不合法行為，促進市場公平競爭。
（二）優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》強調了維護了不同層級法律法規(guī)一體系的重要性，并在公平競爭審查方面發(fā)揮了積極作用，確保企業(yè)營商環(huán)境得以優(yōu)化。通過審查和糾正可能妨礙市場公平競爭的法規(guī)、規(guī)章，《條例》促進營造一個公平、透明、可預期的營商環(huán)境，吸引投資、促進經濟發(fā)展。對于企業(yè)合法權益的保護，特別是中小企業(yè)而言，它們能夠在公平的市場環(huán)境中發(fā)展，不受不合理政策的限制。
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》對企業(yè)營商環(huán)境的優(yōu)化，突出表現在地區(qū)間市場活動自由度的上升以及市場競爭公平性的提升。通過審查和糾正地方性法規(guī)、規(guī)章中的地方保護條款，《條例》有助于打破地區(qū)間的市場壁壘，促進商品和要素的自由流動及市場資源的合理配置；《條例》確保所有企業(yè)在市場準入方面享有平等待遇，無論其規(guī)模、所有制或地域，從而提高市場的整體競爭公平性；通過審查和廢止不必要的行政審批和許可要求，《條例》有助于降低企業(yè)的運營成本，提高市場活動的自由度；《條例》要求法規(guī)、規(guī)章的備案審查過程公開透明，使企業(yè)能夠更清晰地了解市場規(guī)則，減少不確定性；通過確保所有企業(yè)在稅收、補貼、政府采購等方面享有平等待遇，《條例》有助于創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境；《條例》還強化了對知識產權的保護，確保企業(yè)的創(chuàng)新成果得到合法保護，鼓勵企業(yè)進行研發(fā)和創(chuàng)新；《條例》通過審查機制，確保不同地區(qū)和部門的政策協調一致，避免政策沖突對企業(yè)造成的不利影響。通過這些措施，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》不僅提升了地區(qū)間市場活動的自由度，還增強了市場競爭的公平性，為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)提供了更加有利的發(fā)展環(huán)境。
（三）完善競爭監(jiān)督建議權
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》強化監(jiān)督和問責機制的完善，規(guī)定對于不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務院備案審查工作機構通知制定機關，限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責令限期改正?！稐l例》要求國務院備案審查工作機構對報送備案的法規(guī)規(guī)章進行主動審查，并可以根據需要進行專項審查，以及其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，促進了審查質量和效率的提升。其中，非常重要的一點在于，《條例》連同《立法法》，保護了企業(yè)作為市場主體的監(jiān)督建議權，該權利是社會監(jiān)督的重要組成部分，有助于形成政府、市場和社會三方共同參與的監(jiān)督體系，增強法規(guī)、規(guī)章的公信力。當企業(yè)“認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議”。
《條例》無疑為企業(yè)提供了一條針對可能不合法的法規(guī)規(guī)章的法律救濟途徑，當企業(yè)權益受到不合法或不合理的法規(guī)、規(guī)章影響時，可以通過提出審查建議來維護自身的合法權益。企業(yè)參與法規(guī)、規(guī)章的審查建議過程，也是提高企業(yè)自身的法治意識和法律素養(yǎng)、促進企業(yè)依法經營的過程。一個公平、透明、可預測的營商環(huán)境能增強企業(yè)的投資和發(fā)展信心，促進企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展；當然，一套可靠有效的救濟模式，亦是企業(yè)對抗不合理阻礙而打出的組合拳中的關鍵要素。企業(yè)信心的增加更是從下往上推動全國統一大市場建設的重要環(huán)節(jié)。
第五部分 先行先試下的浦東示范效應
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的突出亮點在于將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)、法律規(guī)定的機構制定的規(guī)章納入備案范圍，擴大了審查的對象，使得審查工作更加全面。筆者連續(xù)五年為浦東新區(qū)提供公平競爭審查法律服務（詳見：上海市錦天城律師事務連續(xù)五年為浦東新區(qū)提供公平競爭審查服務 - 交易案例 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)），持續(xù)助力為浦東新區(qū)經濟高質量發(fā)展擴展空間、提供合規(guī)動力。
（一）浦東新區(qū)優(yōu)惠性政策
浦東新區(qū)是中國高水平改革開放的重要窗口，有關部門出臺了許多符合上位法規(guī)定的含優(yōu)惠性政策的法規(guī)、規(guī)章，并通過廢止、修訂下位法來激發(fā)市場活力和創(chuàng)新能力。
通過《市場準營承諾即入制改革規(guī)定》，浦東新區(qū)簡化了市場準入流程，允許信用良好的企業(yè)通過書面承諾快速獲得市場準營許可證，有效解決了“準入”不“準營”的問題。為優(yōu)化營商環(huán)境，浦東新區(qū)實施了“一業(yè)一證”改革，將企業(yè)需要辦理的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，減少企業(yè)的運營和時間成本。這項改革措施是以《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》等法規(guī)的出臺得以保障實施，大大降低了行業(yè)準入成本，提高了行政效率。此外，浦東新區(qū)通過《高水平知識產權保護制度若干規(guī)定》等法規(guī)，加強了知識產權的保護力度，深化了知識產權綜合管理和綜合執(zhí)法改革，提高了專利侵權的處罰力度，推動了知識產權保護高地的建設。《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》的實施，為企業(yè)提供了包括簡易注銷、承諾制注銷等多種退出方式，有效解決了企業(yè)“退出難”的問題，提高了市場出清效率。
《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產制度若干規(guī)定》對現行破產法律制度進行了創(chuàng)新和變通，推動破產法律制度體系的進一步完善，也有利于企業(yè)有序、便利退出市場。浦東新區(qū)通過《生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》，將碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局，推動了經濟社會發(fā)展全面“綠色”轉型。《上海市浦東新區(qū)城市管理領域非現場執(zhí)法規(guī)定》作為全國首部涉及“非現場執(zhí)法”的專門性法規(guī)，有效解決了城管非現場執(zhí)法合法性問題，提高了執(zhí)法效率，也保障了當事人的合法權益。
根據《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》，浦東新區(qū)的地方性法規(guī)及規(guī)章均需備案審查，通過備案審查機制，可以提高浦東新區(qū)法規(guī)及規(guī)章的立法質量和實施效果，確保法規(guī)既能滿足浦東發(fā)展的實際需要，又能與國家法律法規(guī)保持一致，為浦東新區(qū)的改革開放和創(chuàng)新發(fā)展提供了更加堅實的法治保障，有利于在法治軌道上推進各項改革措施，確保改革的合法性和規(guī)范性?！稐l例》明確規(guī)定的浦東新區(qū)法規(guī)的備案審查要求，有助于浦東新區(qū)在遵循憲法和法律基本原則的前提下，進行改革創(chuàng)新實踐，為全國提供可復制、可推廣的經驗。
（二）浦東新區(qū)公平競爭審查可形成示范效應
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，對于浦東新區(qū)的企業(yè)公平競爭環(huán)境有著積極的影響。這一條例通過規(guī)范法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作，提高了備案審查的能力和質量，從而維護了社會主義法制的統一性。這對于浦東新區(qū)的企業(yè)來說，意味著更加公平和透明的市場環(huán)境，有利于激發(fā)市場活力和創(chuàng)新能力。
《條例》明確規(guī)定了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，有助于確保地方性法規(guī)、政府和部門規(guī)章符合憲法法律要求和國家重大決策部署，特別是對于浦東新區(qū)這樣的改革開放前沿地區(qū)，其實施有助于保障區(qū)域內的企業(yè)在更加公平的環(huán)境中競爭，促進了公平競爭審查制度的落實。
例如，浦東新區(qū)根據《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》內含之精神，出臺了《浦東新區(qū)深化公平競爭審查若干規(guī)定》，這是全國首部公平競爭審查管理措施。它明確了公平競爭審查的主體和對象，要求全區(qū)政府工作部門、管理局（管委會）、街道辦事處、鎮(zhèn)政府在制定涉及經營者經濟活動的政策措施時，都必須進行公平競爭審查。這些措施有助于打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，為各類經營者提供公平參與市場競爭的機會。
此外，浦東新區(qū)還建立了公平競爭審查的多項保障措施，包括抽查評估、提示函、約談、考核評價等，并將公平競爭審查工作納入政府績效考核體系。這些措施的實施，進一步強化了公平競爭審查的剛性約束，確保了政策措施的公平性，為企業(yè)提供了一個更加穩(wěn)定和可預期的營商環(huán)境。
綜上所述，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，結合浦東新區(qū)的具體實施措施，為新區(qū)經濟建設賦能，為法規(guī)制定和實施提供明確指引，助力新區(qū)在法治軌道上推進社會經濟高質量發(fā)展。
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