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2015 年9月23日下午，上海律協(xié)社會公共服務業(yè)務研究委員在上海市聯(lián)合律師事務所會議室召開“關于《上海市公共信息歸集和使用管理辦法（草案）》聽證會立法建議”座談會。委員會副主任張磊律師主持，委員會主任馬永健律師、委員薛群律師、項晨律師、陳和霞律師、占健明律師、呂璇璇律師、張慕明律師、王徐苗律師等參加座談。
與會人員主要就聽證會的三個議題展開討論，包括：“公共信用信息”定義和歸集范圍的規(guī)定是否必要、可行；“公民、法人和其他組織查詢自身信息無限制，查詢他人信息須授權，行政機關為履行公共職能可以查詢所有信息”是否必要、可行；行政機關在履行公共職能過程中必須查詢公共信用信息，并基于行政相對人的信用狀況采取不同的管理措施和差別待遇”是否必要、可行以及國內(nèi)外的公共信用信息體系建立的立法、實踐等。
一、有關“公共信用信息”定義和歸集范圍的規(guī)定是否必要、可行的討論
《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法（草案）》（以下簡稱“《草案》”）立法需要解決的核心問題之一是確定“公共信用信息”的概念，即哪些信息必須歸集到市公共信用信息服務平臺。因此《草案》第三條對公共信用信息的定義作了規(guī)定。另外，第八條又對“行政機關以及依據(jù)法律法規(guī)負有公共事務職能的組織應當提供的信息”作了明確,與《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2014〕39號）相比，最主要的變化是增加了欠費、逃票等履約類信息，志愿服務、慈善募捐等公益類信息和表彰獎勵信息。面對這一問題，與會律師們展開熱烈討論。
與會律師均贊同“公共信用信息”定義的必要性，而對增加欠費、逃票等履約類信息，志愿服務、慈善募捐等公益類信息和表彰獎勵信息的修改發(fā)表了各自看法。
以馬永健律師為代表的一方認為，公民拖欠公用事業(yè)費用存在多種情形，在未經(jīng)生效判決或裁決前，欠費只是一種單方宣布的事實狀態(tài)，不能反映欠費背后復雜的原因，不清楚是否有合法的抗辯理由，此類信息的納入應當謹慎。逃票則不同，它是對誠信原則的悖反，反映出負面道德狀態(tài)，可以納入公共信用信息的范疇。志愿服務、慈善募捐等公益類信息和表彰獎勵信息，是從正面反映一個人的道德狀態(tài)，從弘揚正氣、鼓勵人們多做好事、善事角度，可以納入公共信用信息的范疇。
以張磊律師為代表的一方則認為，公共信息的歸集范圍應有一定廣度，贊同將公用事業(yè)費用欠費、公共運輸工具逃票等履約類信息納入公共信息。信息越多越全面，越能客觀反應每個主體的真實情況。且先寬泛收集，然后分類整理，將信息進行分級是在信息收集初級階段的最佳路徑。但需要充分保障市民的知情權和救濟權。
委員薛群律師針對新增欠費、逃票等履約類信息的修改表達了自己的觀點：有關信用的概念，上海市征信管理辦公室主辦、上海市信息中心承辦的“上海誠信網(wǎng)”知識問答欄目是這樣釋義的：“信用是指一種建立在授信人對受信人償付承諾信任的基礎上、使后者無須付現(xiàn)即可獲取商品、服務或貨幣的能力?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟從根本上說就是一種契約經(jīng)濟，市場經(jīng)濟主體之間的關系是一種授受信或委托代理關系，而無論是契約還是授、受信或委托、代理關系，都是建立在信用的基礎之上。”因此，收集公共信用信息只應是信用信息，非信用信息不宜納入。志愿服務、慈善募捐是值得提倡的行為，但與信用并無直接關聯(lián)，不宜直接納入公共信用信息。水、電、燃氣等費用雖稱之為公用事業(yè)費用，但是基于供應水、電、燃氣等企業(yè)與公民、法人和其他組織間的合同關系而產(chǎn)生的。供應水、電、燃氣等的企業(yè)是平等主體間合同的一方，不應被視作公共事務職能的組織。同理，公交、地鐵、輪渡等企業(yè)也不應被視作公共事務職能的組織。如因欠費或逃票被處以行政處罰或訴諸法院的情形，根據(jù)《草案》第三十條，有對司法機關對公共信用信息的歸集和使用，參照本辦法執(zhí)行的規(guī)定。即便將此欠費、逃票兩項也列入信用信息歸集范圍，也應當在欠費、逃票前增加“故意”一詞，以免非故意產(chǎn)生的欠費、未（欠）付票款行為也被列為不誠信履約記錄。
二、關于“公民、法人和其他組織查詢自身信息無限制，查詢他人信息須授權，行政機關為履行公共職能可以查詢所有信息”是否必要、可行的討論
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對于信用信息披露提出越來越高的要求。但在推進公共信用信息查詢的過程中，需要格外關注信息主體權利保護問題。在制度設計上，信息主體可以查詢自己所有的公共信用信息；查詢他人公開信息的，無需經(jīng)過信息主體同意；查詢他人授權查詢信息的，必須由信息主體授權；行政機關為了履行職責，可以查詢所有的信息。與會律師均認為對公民、法人和其他組織查詢自己和他人信息，應當區(qū)別對待，設計不同的查詢制度。
陳和霞、項晨、占健明以、王徐苗等律師認為此舉可以促進整個社會涉及民生安全、交易安全、社會評價公平等社會誠信正面價值的建立，但是行政機關依據(jù)這些信息作出相應的行政處罰不妥。因為行政處罰必須有法可依，且有嚴格的處罰程序。信用信息公開應該兼顧保護信息主體合法個人隱私權利。對于公開信息的范圍，應當從嚴把握。行政機關查詢公共信用信息必須與履行職責緊密相關，并且履行法定的查詢程序。建議將可查詢信息分類成基本信用信息和內(nèi)檔信用信息，對于內(nèi)檔信息的查詢需要設置必要的查詢主體和查詢程序要求。行政機關應當在下列活動中查詢公共信用信息，根據(jù)公共信用信息反映的信息主體信用狀況進行分類管理：
（一）食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護、藥品安全、建設市場、交通運輸、社團管理等領域的市場監(jiān)管事項；
（二）政府采購、財政資助、政策扶持、招標投標等公共資源分配事項；
（三）表彰獎勵、職稱評定、人員聘用與晉升等事項；
（四）行政機關認為需要查詢公共信用信息的其他事項。
委員指出限制個人信息主體查詢自身信息免費兩次獲取的限制實際意義不大，與《草案》的立法目的相沖突。公用信息的歸集本意是能夠讓更多的人使用該信息，提高社會誠信度。如果次數(shù)如此受限，顯然不利于公共信用信息系統(tǒng)的推廣和普及。
馬永健主任則強調(diào)信息主體私權利保護的重要性。這些問題處理不好會侵犯民法保護的隱私權。公共信用信息查詢的根本出發(fā)點是促進誠信體系建立，而不是窺探個人隱私。因此對于公開信息的范圍，應當從嚴把握。查閱他人非公開信息，需要經(jīng)過授權。如果涉及對交易對象的信用考察，可以要求交易對象披露相關信息，如不披露可以不交易。即便是行政機關查詢公共信用信息，也應設定限制，與履行職責緊密相關，否則不利于信息主體權利保護。張磊副主任則考慮到信用信息的披露許可方式要適當，過寬過嚴都不適宜，建議從授權披露向無需授權的完全披露逐步過渡，并對不同披露方式的具體披露事項做合理限定，避免損及與公共需要無關的個人隱私。
呂璇璇律師提出，在這些信息收到查詢時，個人的被通知權也相當重要。
三、關于行政機關在履行公共職能過程中必須查詢公共信用信息，并基于行政相對人的信用狀況采取不同的管理措施和差別待遇是否必要、可行的討論
公共信用信息的廣泛應用是社會信用體系建設的關鍵環(huán)節(jié)?！秶鴦赵恨k公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》中提出，“各級人民政府應將使用信用信息和信用報告嵌入行政管理和公共服務的各領域、各環(huán)節(jié)，作為必要條件或重要參考依據(jù)”?！恫莅浮窋M要求行政機關針對不同信用狀況的主體采取不同的管理措施和有差別的待遇，以體現(xiàn)“聯(lián)動懲戒”的要求。實踐中，相關主管部門也已經(jīng)嘗試從行政管理的實際需求出發(fā)，根據(jù)公共信用信息反映的情況，采取分類監(jiān)管、信用預警等管理措施。但是，對于行政機關而言，在充分運用市信用平臺的同時，也要明確“邊界”，即查詢的公共信用信息應當與管理事項相關，對于沒有關聯(lián)的信息，不得應用到管理過程中。
與會律師均不贊同“基于行政相對人的信用狀況采取不同的管理措施和差別待遇”這一項。
馬永健主任認為，行政必須依法進行，行政機關絕不能以公民、法人或者其他組織信用狀況不好為由限制其權利行使或是額外增加其義務。法無規(guī)定皆自由，權利和義務的設定必須依法進行，不能由《草案》賦予或限制。
呂璇璇律師也反對此項提議，認為信息反應的是既成事實的內(nèi)容，可能行為已經(jīng)受到處罰，再對其差別對待恐有違行政處罰原則，容易產(chǎn)生行政復議與訴訟。按照通常理解，分析、評級應歸于商業(yè)范圍而非行政行為，建議《草案》對“使用”進行嚴格界定。
陳和霞、王徐苗律師補充：行政機關可以定位在客觀收集信用信息并合法合理向社會公示、為社會查詢服務，從而為市場交易主體的交易安全作出貢獻。但是為了行政管理的便利出發(fā)，采取分類監(jiān)管、信用預警等管理措施，勢必違背本次立法初衷，失去依法行政的基礎?！恫莅浮妨⒎ǖ闹饕康膽切姓C關搭建公共信息數(shù)據(jù)庫，供平等市場主體使用，滿足市場對公共信息獲取的需求，而不是為行政機關管理方便而設。在民、商事活動中，查詢者對于其獲取的信用信息會有自己的判斷與評價，無需行政機關再作干預，否則有違公平、公正原則。
四、國外的公共信用信息體系建立的立法、實踐
從國際慣例上看，信用活動分為金融部門信用與非金融部門信用，其中非金融部門的信用又分為公共（政府）部門信用與非公共部門（即私人部門）信用，屬于非公共部門信用的個人信用檔案，屬于信用檔案的一部分。西方發(fā)達國家的信用檔案（Credit files），主要記載的是還貸、信用卡還款等經(jīng)濟行為，反映一個人的經(jīng)濟狀況，以供金融機構參考從而避免高風險借貸；而逃票、欠繳公用事業(yè)費更偏重于個人非經(jīng)濟上的誠信問題。在歐洲，因逃票接到法院傳票的是經(jīng)常逃票者，法國《日常安全法》將經(jīng)常逃票者界定為一年被抓到10次以上的人。因此，將信用檔案混淆為誠信檔案是一種翻譯誤導，國際慣例除了個人信用檔案，還有政府、銀行等信用檔案。
與國外立法相比較，中國目前在個人信用方面沒有專項法律，僅依靠的是《民法通則》、《合同法》等法律里對誠實信用的零散規(guī)定；中國人民銀行的《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》是部門章程，不僅公正性受到質(zhì)疑，法律效力也不夠。美國已形成了比較完整的信用檔案管理法律體系，其基本信用管理的相關法律框架是以《公平信用報告法》為核心的45部法律。它們對個人信用檔案的收集和共享都有明確的法律條文，鼓勵誠實守信，對違反信用者也規(guī)定了具體的懲罰條款，同時也注意維護公民的個人隱私等正當權益。
在美國，從諸多登記單位和豐富的信息共享機制中，可得出從測評者出生起所有的個人信用信息數(shù)據(jù)，他們使用的是 FICO 信用分評估，三大信用局均使用該評估方法，從而保證了個人信用情況評估的準確性。香港、新加坡對個人資料的查詢自90年代就有較為完備的程序上的規(guī)定，如香港的《個人資料（私隱）條例》、《公開資料守則》等。征信機構方面，新加坡目前有兩家，香港有多家成熟完備的信用服務機構，管理個人消費信貸記錄信息。
日本銀行協(xié)會則建立了第三方的非盈利銀行會員制機構——日本個人信用信息中心記錄信息，美國信用檔案的記錄也主要由商業(yè)性服務公司通過市場化的運作方式實現(xiàn)。
作為體制中的重要制度安排，如美國、日本以及歐洲等一些市場經(jīng)濟發(fā)達的國家經(jīng)過百余年的發(fā)展，均建立了較為完備的社會信用體系。概括起來，西方國家社會信用體系建設模式主要有三種：一是以美國為代表、私營征信服務為特征的企業(yè)經(jīng)營模式；二是以德國等歐洲國家為代表、公共征信服務為特征的政府主導模式；三是以日本為代表、協(xié)會征信服務為特征的行業(yè)協(xié)會模式。三種建設模式的基本情況如下圖標：
西方國家三種主要社會信用體系建設模式一覽表
| 國別 |
美國 |
以德國為代表的歐洲國家 |
日本 |
|
| 建設 模式 |
模式 類型 |
企業(yè)經(jīng)營模式 |
政府主導模式 |
行業(yè)協(xié)會模式 |
| 模式 特點 |
私營征信服務 |
公共征信服務 |
協(xié)會征信服務 |
|
| 信用 立法 |
專項 立法 |
以《公平信用報告法》為核心的信用管理的法律 |
《歐盟數(shù)據(jù)保護綱領》等 |
《信用保證協(xié)會法施行令》等 |
| 立法 特點 |
強調(diào)信息開放與權益保護的平衡 |
強調(diào)消費者信息權益保護 |
強調(diào)信息保護 和行業(yè)規(guī)范 |
|
| 管理 體制 |
管理 組織 |
聯(lián)邦政府所屬7個部門分工 |
中央銀行 |
行業(yè)協(xié)會 |
| 管理 職能 |
推動立法、法規(guī)制定、執(zhí)法監(jiān)管 |
執(zhí)法監(jiān)管及征信運營 |
自律管理及征信服務 |
|
| 征信 服務 制度 |
征信 服務 主體 |
信用服務機構 全部私營化 |
公共征信機構為主、私營征信機構為輔 |
行業(yè)協(xié)會信用 信息中心 |
| 信息 開放 程度 |
除法律限制外 全面平等開放和共享 |
公共征信機構強制征信，私營征信機構受限征信；個人數(shù)據(jù)的處理和使用須征得本人書面同意 |
信息征集和使用僅限于會員內(nèi)部，不對第三者和社會開放 |
|
| 信息 系統(tǒng) 建設 |
由各征信機構投資建設 |
公共信息系統(tǒng)由政府投資建設，私營征信信息系統(tǒng)由其自身投資建設 |
由各行業(yè)協(xié)會投資建設 |
|
| 信用 服務 機制 |
完全市場化 |
政府公共運作為主，私營市場運作為輔 |
會員內(nèi)部互助式運作 |
|
| 失信 懲戒 |
懲戒 方式 |
失信記錄保存多年；轉化為對全社會的失信；受到經(jīng)濟甚至司法處罰 |
多部門聯(lián)動；直接影響金融授信、政府福利享受水平 |
違約記錄被保存 和公示5～7年； 直接影響金融授 信水平 |
| 懲戒 特點 |
市場聯(lián)防機制 |
社會聯(lián)防機制 |
行業(yè)聯(lián)防機制 |
|
五、國內(nèi)的公共信用信息體系建立的立法、實踐
總體而言，我國公民及公司、企業(yè)等信用意識較為薄弱，政府對信用信息的歸集與管理也處于起步階段，上海要對此進行地方立法，需要參考借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗。
從國內(nèi)實踐上看，早在2002年，浙江省就提出建設“信用浙江”的戰(zhàn)略決策。到2011年3月底，浙江省企業(yè)聯(lián)合征信系統(tǒng)匯集了省法院、工商局、質(zhì)監(jiān)局、地稅局等35個部門掌握的企業(yè)征信信息，以及阿里巴巴電子商務企業(yè)欠貸信息，基本涵蓋了全省所有工商注冊的企業(yè)。
浙江省個人聯(lián)合征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫匯集了公安、司法、教育、建設等12家部門和單位的數(shù)據(jù)，覆蓋全省4574萬人，指標項達25類286項，內(nèi)容包括個人基本信息、個人未履行生效裁判失信信息、駕駛證信息、道路交通事故信息、大學畢業(yè)生信息、人事考試違紀違規(guī)處理信息、職業(yè)技能證書信息、醫(yī)療保險失信信息、企業(yè)管理者信息、個人欠稅信息、證券業(yè)人員失信信息等。
根據(jù)浙江省的相關規(guī)定，目前企業(yè)的信用等級從3A到C，分為9個等級。專業(yè)的信用服務機構除了企業(yè)財務外，還要考察企業(yè)的人事組織架構、領導人近三年的詳細信用記錄、財會方面的詳細信息等。但目前進行信用評估的大多為涉及政府招投標項目的企業(yè)，中小企業(yè)委托專業(yè)的信用服務機構進行信用評估的很少，同時相較于浙江省遍地的民營企業(yè)，信用專業(yè)機構還不多。中小企業(yè)大多解決的是融資問題，所以一般只做銀行的信用記錄，很少花費時間和金錢請專業(yè)信用評估機構來做全面企業(yè)評估。
中國人民銀行開發(fā)管理的“個人征信系統(tǒng)”是中國目前最大的征信數(shù)據(jù)庫。在中國，個人信用信息是被“隱蔽”錄入的，當事人并不知道，以至于只有在主動查詢的情況下，方才獲悉自己存在信用污點，更不存在異議處理機制。而美國《公平信用信息披露法》規(guī)定，信用中介服務機構對個人信用信息數(shù)據(jù)情況進行登錄時必須對當事人進行嚴格確認，當事人擁有查閱的請示權、對錯誤情報的訂正請求權、提出異議的權利等。
在中國，信息登記機構極少，記錄能力有限，更不曾信息共享，所登記的個人信用信息數(shù)據(jù)根本不足以用來評估個人信用。再看目前上海市關于建立征信系統(tǒng)的實踐。上海市公共信用信息服務平臺已于2014年5月開通，擁有上海市戶口、上海市居住證的上海常住人口已被納入信用平臺當中。市民可憑身份證查詢到個人信用記錄，身份證號碼就是信用賬號。惡意拖欠助學貸款、手機欠費、欠稅；擾亂用電秩序、破壞公共基礎設施；逃票、偽造、涂改車票；考試作弊、簡歷造假、偽造學歷；盜竊、詐騙、偽造變造買賣公文；騙取養(yǎng)老、生育、工傷保險待遇；不符合規(guī)定生育子女；假冒專利、無證經(jīng)營、違反公共場所控煙管理的行為都將一一記錄，信息可互聯(lián)互查。
根據(jù)規(guī)劃，以政務、商務、社會、司法等四大領域為主體的信用體系建設方案，實現(xiàn)了社會信用的全面覆蓋。2017年，將建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)資源共享。上海市政府配套印發(fā)的《上海市公共信用信息歸集和使用管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2014〕39號）自2014年6月1日施行，有效期至2016年5月31日。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)社會公共服務業(yè)務研究委員會
執(zhí)筆：馬永健 上海市聯(lián)合律師事務所
蔡一慰 上海市聯(lián)合律師事務所
孫永偉 北京天睿（上海）律師事務所
金 瑋 上海市萬隆眾信律師事務所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
