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摘要：
本文通過(guò)租賃房屋征收補(bǔ)償案例分析，對(duì)國(guó)有土地上房屋征收中涉及房屋租賃民事法律關(guān)系的制度設(shè)計(jì)和司法實(shí)踐作出思考，并從租賃合同條款設(shè)置角度提出具體建議，為更好地保障承租人的合法權(quán)利，減少房屋征收矛盾糾紛做出有益探索。
關(guān)鍵詞：房屋征收 承租人權(quán)利保障 法律規(guī)制和完善
案例引入
上海某公司出租自有廠房給某外資A公司用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，雙方簽訂的租賃合同中約定“如遇國(guó)家征收，租賃合同終止，出租人配合承租人向政府主張征收補(bǔ)償利益”。租賃期屆滿前，政府因交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要決定征收該廠房。A公司與關(guān)聯(lián)企業(yè)B公司向征收人提出其二者為被征收廠房的承租人，要求征收人直接向其兩公司進(jìn)行征收補(bǔ)償。
征收人根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》答復(fù)：A、B兩公司并非房屋所有權(quán)人，亦不是公有房屋承租人[1]，故不是征收補(bǔ)償對(duì)象。建議A、B兩公司根據(jù)租賃合同和相關(guān)民事法律規(guī)定，向房屋出租人主張損失補(bǔ)償。同時(shí)，房屋出租人認(rèn)為A、B兩公司提出的補(bǔ)償金額過(guò)高，于法無(wú)據(jù)，不同意向其支付搬遷款。A、B兩公司因得不到補(bǔ)償而拒絕搬遷，導(dǎo)致項(xiàng)目征收工作在規(guī)定期限內(nèi)不能完成。
通過(guò)本案例可知：國(guó)有土地房屋征收過(guò)程中，承租人實(shí)際占有、使用被征收房屋，甚至作為生產(chǎn)資料獲取經(jīng)營(yíng)收益。遇到房屋征收導(dǎo)致租賃合同如無(wú)法繼續(xù)履行，出租人是否承擔(dān)違約責(zé)任、因提前終止租賃合同造成承租人的損失如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題亟待研究和解決。
一、本文的研究對(duì)象
2011年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》），明確《征收條例》的適用范圍是征收國(guó)有土地上的房屋，對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系，且通篇未對(duì)征收租賃房屋作出專門規(guī)定。比較原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾作出的“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”；“被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對(duì)原房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償”；“被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成一致的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租”等規(guī)定，《征收條例》似乎更符合《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。但是，在執(zhí)行層面，由于居住房屋的租賃（包括租住公有房屋和執(zhí)行政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的私有房屋）積淀了福利分房和住房制度改革的歷史演變，其承租權(quán)本身附加了承租人的身份權(quán)、公有福利享有等其他權(quán)利價(jià)值，一些地方在制定《征收條例》的實(shí)施性規(guī)定中，將其納入征收補(bǔ)償對(duì)象或給予一定的保障[2]，而對(duì)于非居住房屋的租賃關(guān)系，在房屋征收中基本上處于法律調(diào)整的空白地帶，該空白極大地影響了征收工作的效率與承租人的權(quán)利保護(hù)。因此，筆者將非居住房屋承租人在房屋征收中的法律地位與權(quán)利保護(hù)作為本文研究對(duì)象。
二、承租人在國(guó)有土地上房屋征收中可能面臨的損失
因公共利益進(jìn)行的房屋征收具有行政強(qiáng)制性，原訂房屋租賃合同因征收無(wú)法繼續(xù)履行，承租人的生產(chǎn)、生活勢(shì)必會(huì)受到影響，承租人因征收可能面臨的損失主要有：
（一）搬遷損失，主要包括：搬遷家具、設(shè)備等所產(chǎn)生的拆卸、搬遷、運(yùn)輸、安裝、調(diào)試費(fèi)等；（二）添置物品的損失，主要包括：承租人投資建設(shè)的與房屋形成添附的裝修，對(duì)水、電、燃?xì)獾冗M(jìn)行增容中尚未收回投資的部分；（三）臨時(shí)安置損失：承租人從房屋中搬出后臨時(shí)租用過(guò)渡房屋所產(chǎn)生的租金支出等；（四）停產(chǎn)停業(yè)的損失：承租人因搬遷而停產(chǎn)停業(yè)所產(chǎn)生的利潤(rùn)損失，職工工資、福利費(fèi)、各種社會(huì)保險(xiǎn)與公積金支付等；（五）承擔(dān)違約責(zé)任的損失：承租人因征收而停止經(jīng)營(yíng)，無(wú)法履行原定合同而對(duì)他人承擔(dān)的違約責(zé)任；（六）喪失預(yù)期收益的損失：承租人在原合同無(wú)法繼續(xù)履行情況下，喪失合同全面履行后可實(shí)現(xiàn)和取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
前述第（一）至第（四）項(xiàng)損失，在現(xiàn)行房屋征收補(bǔ)償規(guī)定中作為搬遷補(bǔ)償費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)均有所涉及，只不過(guò)補(bǔ)償對(duì)象是被征收房屋的所有權(quán)人，房屋所有權(quán)人通過(guò)征收補(bǔ)償彌補(bǔ)因提前終止房屋租賃合同履行造成的租金損失；但是，第（五）、（六）項(xiàng)的損失，《征收條例》未作規(guī)定，地方立法時(shí)，也不宜做出具體的規(guī)定。
三、承租人權(quán)利保障的立法空白引發(fā)房屋征收的雙重困境
因提前終止租賃合同的履行導(dǎo)致承租人對(duì)他人承擔(dān)違約責(zé)任的損害賠償問(wèn)題在《征收條例》中未作規(guī)定，特別是房屋征收時(shí)對(duì)被征收人（出租房屋的產(chǎn)權(quán)人）的補(bǔ)償費(fèi)往往高于非征收時(shí)同類房屋的市場(chǎng)交易價(jià)格，對(duì)房屋承租人的補(bǔ)償又未納入《征收條例》的調(diào)整范圍，承租人因不是征收補(bǔ)償合同的適格主體，將陷入無(wú)法與征收人協(xié)商補(bǔ)償安置，也而無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟途徑尋求法律救濟(jì)的困境；一旦被征收房屋的承租人采取拒不搬遷的對(duì)抗行為，特別是涉及人數(shù)較多時(shí)，征收人即便申請(qǐng)人民法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行，承租人也可提出異議阻礙法院作出強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)償決定的裁定，使征收人陷入困境，導(dǎo)致被征收房屋無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)拆除，國(guó)有土地?zé)o法收回，從而形成承租人與征收人“雙輸”的困局。
四、承租人權(quán)利保障的法律補(bǔ)充與實(shí)踐完善建議
（一）在宏觀立法方面
1、在立法層級(jí)上，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)制定法律予以調(diào)整
現(xiàn)行法律體系中房屋租賃關(guān)系受合同法調(diào)整，法律保護(hù)債權(quán)，違約應(yīng)承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。但是，租賃房屋作為承租人生產(chǎn)、生活的必需品有其特殊性，這就呼吁對(duì)因租賃合同而確立的房屋使用權(quán)予以特殊的保護(hù)。早在《合同法》中就規(guī)定了“承租人享有以同等條件優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利”[3]、承租房共同居住人居住權(quán)[4]等?！段餀?quán)法》更是將財(cái)產(chǎn)歸屬與財(cái)產(chǎn)利用相區(qū)別，確立了所有權(quán)、他物權(quán)和占有三權(quán)鼎立的物權(quán)保護(hù)制度。房屋征收不僅改變了被征收房屋的所有權(quán)和他物權(quán)（土地使用權(quán)、抵押權(quán)等）關(guān)系，也改變了對(duì)房屋財(cái)產(chǎn)利用的事實(shí)秩序，因此，承租人基于房屋租賃合同產(chǎn)生的占有、使用、收益權(quán)利，單靠租賃合同約定由出租方承擔(dān)違約責(zé)任顯然不公，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從法律層面上作出規(guī)定。
2、在行政立法與民事立法層面上，應(yīng)分工明確、相互銜接
由于房屋租賃合同是民事契約，根據(jù)民法契約自由與誠(chéng)實(shí)信用的原則，國(guó)家不宜通過(guò)強(qiáng)行法過(guò)多干預(yù)平等民事主體間自行訂立合同。故應(yīng)在行政立法層面，明確指出承租人的征收補(bǔ)償問(wèn)題依照民事法律規(guī)定處理；并應(yīng)在民事立法層面，對(duì)調(diào)整租賃關(guān)系的我國(guó)《合同法》進(jìn)行修正，明確銜接征收行政立法，從而形成一套有針對(duì)性的、互相之間配合無(wú)間的規(guī)范性文件體系。
3、最高人民法院應(yīng)根據(jù)實(shí)踐需要，及時(shí)制定司法解釋進(jìn)行規(guī)制
最高人民法院作為全國(guó)租賃合同糾紛的最高審判機(jī)關(guān)，要結(jié)合各地案例上報(bào)情況，擬定涵蓋多種租賃糾紛情況的司法解釋。此外，各地高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院也應(yīng)當(dāng)在上級(jí)法院相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，總結(jié)出適合本地區(qū)租賃糾紛解決的判例集合，促進(jìn)國(guó)有土地上房屋征收中租賃法律糾紛的解決。
（二）在微觀條款設(shè)置方面
1、完善租賃合同約定，為承租人創(chuàng)設(shè)權(quán)利保障
承租人可在訂立租賃合同時(shí)與出租人進(jìn)行約定，保障自身權(quán)利：
（1）征收信息知情權(quán)：出租人應(yīng)在獲知租賃房屋發(fā)生征收、征收人作出征收補(bǔ)償決定及與征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議起三天內(nèi)，將相關(guān)信息告知承租人；
（2）獲得征收補(bǔ)償利益的權(quán)利：涉及承租人裝修、增設(shè)的設(shè)施設(shè)備、設(shè)備重置與搬遷、臨時(shí)安置過(guò)渡費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償歸承租人所有；市、縣級(jí)人民政府給予的征收補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，承租人應(yīng)享有一定的比例；
（3）安置請(qǐng)求權(quán)：承租人有權(quán)選擇繼續(xù)履行合同，要求被征收人以產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋或者其他房屋進(jìn)行安置。
2、在行政立法層面，為承租人設(shè)置基本權(quán)利保障
（1）嚴(yán)格控制征收范圍，杜絕搭“公共利益”便車隨意擴(kuò)大征收范圍，將無(wú)關(guān)土地收回重新出讓利用之情況，從而維護(hù)房屋租賃市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)秩序；
（2）在征收前期調(diào)查中對(duì)房屋出租情況進(jìn)行登記，同時(shí)告知相關(guān)承租人房屋可能被征收之基本情況，以便承租人對(duì)自身經(jīng)營(yíng)提早作出安排，減少損失；
（3）嚴(yán)格控制征收期限，在征收決定發(fā)布前，不得干預(yù)房屋租賃使用；因房屋征收造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，予以合理補(bǔ)償。
（4）明確出租人（即產(chǎn)權(quán)人）與承租人依照民事法律處理雙方關(guān)系，并規(guī)定如出租人與承租人就相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容協(xié)商不成，應(yīng)將相關(guān)征收補(bǔ)償金交由法院或其他部門進(jìn)行提存，待出租人與承租人就補(bǔ)償達(dá)成一致意見(jiàn)或經(jīng)法院等具有審判權(quán)限的部門對(duì)補(bǔ)償款的分割作出裁決后再行分配。
3、在民商事立法層面，分情況、全面保障承租人權(quán)利
現(xiàn)實(shí)中，出租人與承租人對(duì)于征收補(bǔ)償利益的分配存在多種約定情況。鑒于民事契約自由、誠(chéng)實(shí)信用及公平原則，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分情況、有針對(duì)性地保障承租人的權(quán)利，具體如下：
（1）約定“租賃雙方互不承擔(dān)違約責(zé)任，但未放棄征收補(bǔ)償或向征收人要求補(bǔ)償?shù)摹保?/span>應(yīng)給予承租人被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償中涉及承租人裝修、增設(shè)的設(shè)施設(shè)備補(bǔ)償款、設(shè)備重置與搬遷、臨時(shí)安置過(guò)渡費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償，使承租人獲得不低于簽訂租賃合同時(shí)施行的征收規(guī)定給予承租人的補(bǔ)償。
（2）約定“租賃雙方互不承擔(dān)違約責(zé)任，且出租人不給予補(bǔ)償或承租人放棄補(bǔ)償?shù)摹?/span>，應(yīng)認(rèn)定為承租人對(duì)自身權(quán)利的處分，可從其約定。
（3）出租人明知房屋在一定時(shí)間內(nèi)可能被征收，仍向承租人隱瞞情況與之簽訂租賃合同的，承租人有權(quán)以欺詐為由要求變更或解除合同，并向出租人主張一切利益損失。
4、在訴訟審判方面，為承租人權(quán)利保障設(shè)置最后防線
若租賃雙方始終無(wú)法協(xié)商一致而訴諸法院，法院應(yīng)在審理案件時(shí)遵循以下原則，公平保障雙方利益：
(1)意思自治優(yōu)先原則，首先應(yīng)尊重租賃雙方的約定，無(wú)約定且雙方達(dá)不成一致意見(jiàn)時(shí)才適用法律規(guī)定等進(jìn)行調(diào)整。
(2) 訴前鑒定原則，由于征收會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)收回土地與房屋，需對(duì)爭(zhēng)議資產(chǎn)情況進(jìn)行固定，又由于縮短審理周期的需要，進(jìn)行訴前鑒定有利于糾紛的順利解決。
(3) 區(qū)分過(guò)錯(cuò)原則，即對(duì)于有過(guò)錯(cuò)的當(dāng)事人根據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任來(lái)確定賠償責(zé)任,故意造成對(duì)方損失的，應(yīng)在分割雙方共有的征收補(bǔ)償利益時(shí)少分或不分。
(4) 合理補(bǔ)償原則，在租賃雙方無(wú)約定或約定不明時(shí)，綜合租賃期、租賃價(jià)格、租賃物的具體情況等因素，充分發(fā)揮民商事審判法官心證的作用，確定補(bǔ)償數(shù)額。
(5) 調(diào)解優(yōu)先原則，由于征收的公益性與效率要求，如能通過(guò)調(diào)解而使承租人盡早騰房交地，便可避免長(zhǎng)期訴訟和隨之造成的執(zhí)行難、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)高等狀況發(fā)生。
結(jié)束語(yǔ)：本文從一個(gè)案例入手，通過(guò)理論結(jié)合實(shí)踐的分析方法，對(duì)立法、司法及訂立租賃合同方面提出建議，希望對(duì)我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收中承租人地位與權(quán)利保障的制度研究有所裨益。
[1] 《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》規(guī)定征收出租公房時(shí)，除對(duì)產(chǎn)權(quán)人補(bǔ)償外對(duì)承租人也給予補(bǔ)償安置。
[2] 《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：征收公租房，產(chǎn)權(quán)人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，承租人按市?chǎng)評(píng)估價(jià)80%獲得補(bǔ)償款；征收?qǐng)?zhí)行政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)私租房，除對(duì)產(chǎn)權(quán)人按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)100%補(bǔ)償外，對(duì)承租人也按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)80%給予補(bǔ)償?！缎陆S吾爾自治區(qū)實(shí)施<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償>辦法》規(guī)定：征收出租房屋，被征收人解除租賃合同的，搬遷補(bǔ)償支付給承租人；未解除租賃合同，且未向承租人提供周轉(zhuǎn)用房的，臨時(shí)安置補(bǔ)償支付給承租人。
[3] 《合同法》第二百三十條 出租人出賣租賃房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣之前的合理期限內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。
[4] 《合同法》第二百三十四條 承租人在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人可以按照原租賃合同租賃該房屋。
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