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2020年12月11日下午，上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會通過騰訊會議線上會議形式舉辦了“PPP模式及融資實務(wù)”講座。本次講座由 上海浦東發(fā)展銀行總行PPP中心副主任、財政部PPP專家、發(fā)改委PPP專家和亞洲開發(fā)銀行PPP注冊融資咨詢專家、上海交通大學(xué)PPP研究中心學(xué)術(shù)委員會副主任、兼職研究員鄭大衛(wèi) 主講。上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會副主任劉飛擔任主持人。
講座中，鄭大衛(wèi)主任重點從融資角度分析PPP模式內(nèi)涵和要點、PPP合規(guī)性要點、PPP融資方式和案例和PPP項目風險審核要點展開專題授課。另外，鄭大衛(wèi)主任考慮到參與講座的律師有不少并未有充足的從項目融資審核角度參與投融資業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，分享了處理項目融資的基本分析點與審查清單。
一、PPP模式內(nèi)涵和要點
（一）基礎(chǔ)設(shè)施（城鎮(zhèn)化）投融資模式發(fā)展背景
基礎(chǔ)設(shè)施（城鎮(zhèn)化）投融資模式發(fā)展的關(guān)鍵是如何處理投資需求和債務(wù)管理的關(guān)系。第一個背景，至2020年城鎮(zhèn)化投資預(yù)計達42萬億元，龐大的資金需求，迫切需要新的籌資渠道；第二個背景，政府的債務(wù)和隱性債務(wù)壓力較大，傳統(tǒng)投融資平臺模式難以為繼；第三個背景，“人的城鎮(zhèn)化”，對公共服務(wù)質(zhì)量和效率提出了更高的要求。
從政府債務(wù)管理的角度來看，大趨勢是——“修明渠，堵暗道”。
根據(jù)國發(fā)（2014）43號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見》：
“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。
根據(jù)財預(yù)（2014）351號《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》：
“甄別篩選存量項目，對適宜開展PPP模式的,要大力予以推廣；在建項目要優(yōu)先通過PPP模式推進”
過去十幾年基礎(chǔ)設(shè)施投融資采用平臺模式，但是出現(xiàn)了政府債務(wù)不清，債務(wù)率不斷上升，甚至出現(xiàn)部分地區(qū)政府財政安全的隱患。眾所周知，當前穩(wěn)增長需要投資支撐，未來十年城鎮(zhèn)化需要幾十萬億的資金投入。解決基礎(chǔ)設(shè)施大量投資和控制政府債務(wù)這對矛盾的方式，最合適的就是PPP模式。43號文出臺打響了PPP的發(fā)令槍，今后基礎(chǔ)設(shè)施投資主要靠地方債和PPP。各地方政府地方債是有上限的，PPP模式不算政府債務(wù)，是唯一有想像力的資金來源。
（二）PPP內(nèi)涵及特征
政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP），即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。
規(guī)范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，應(yīng)當依法依規(guī)納入預(yù)算管理。
二、PPP合規(guī)性要點
根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的要求》（財辦金（2017）92號）
第一，要建立項目儲備清單。對處于識別階段項目，納入項目儲備清單，重點進行項目孵化和推介。
第二，要建立項目管理庫。對處于準備、采購、執(zhí)行、移交階段的項目，實施全生命周期管理。
（一）存量入庫項目清理負面清單
第一類，不宜采用PPP模式。不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等。僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的。
第二類，前期準備工作不到位。新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。
第三類，未按規(guī)定開展兩個論證。未開展兩個論證或者物有所值評價和財政承受能力論證的評價方法和程序不符合規(guī)定。
第四類，不宜繼續(xù)實施PPP模式。入庫一年內(nèi)無如何實質(zhì)性進展的或者項目所屬本級政府財政承受能力已超過10％上限的。
第五類，不符合規(guī)范運作要求。（1）未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；（2）采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的；（3）采購文件中設(shè)置歧視性條款，影響社會資本平等參與的（如對社會資本的凈資產(chǎn)、收入等規(guī)模不合適的要求等）；
（4）未按合同約定落實項目債權(quán)融資的，違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金，以債務(wù)性資金充當資本金。
官方解釋：要求政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務(wù)形資金充當資本金，（如采用“小股大債”方式進行資本金融資），防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運營責任的“虛化”；國發(fā)（1996）35號文，投資項目的資本金是指在投資項目總投資中，由投資人認繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金”，所以“債務(wù)性資金”指的是對項目本身不能是債務(wù)性資金。
（5）由第三方代持社會資本方股份的。
官方解釋：社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設(shè)計任務(wù)、不實際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象
第六類，違法違規(guī)舉債擔保。政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的。
第七類，未按規(guī)定進行信息公開。未準確填寫項目信息，入庫一年內(nèi)未更新信息，或項目入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息；未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的，不予立項準入；
注：應(yīng)按《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金〔2017〕1號）及相關(guān)要求進行信息公開。
（二）新增入庫項目要求
對2017年11月10日以后新申請納入項目管理庫的項目，除滿足上述要求外，還應(yīng)滿足下述要求：
第一項，掛鉤要求。政府付費或可行性缺口補助項目，建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。
第二項，連續(xù)、平滑支付要求。政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)應(yīng)連續(xù)、平滑支付，不得出現(xiàn)某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。
第三項，項目建設(shè)成本應(yīng)參與績效考核。項目建設(shè)成本應(yīng)參與績效考核，且實際與績效考核結(jié)果掛鉤的部分占比達到或超過30%。
財金〔2018〕23號文提出：1.總體要求，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔?；虺袚鷥攤熑?。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。2.資本金審查國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。3.還款能力評估國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。4.PPP國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。
財金[2018]54號文提出：1.嚴格審查簽約主體，堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會盜本方。2.杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象，堅守合同談判底線，加強合同內(nèi)容審查，落實項目風險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出盜代表承擔或另行指定社會盜本方以外的第三方承擔。3.開展示范項目定期評估，財政部PPP中心應(yīng)定期組織第三方專業(yè)機構(gòu)、專家等，開展示范項目執(zhí)行情況評估。評估過程中發(fā)現(xiàn)示范項目存在運作不規(guī)范實施情況發(fā)生重大變化或信息披露不到位等問題的，應(yīng)及時竭出示范項目名單或清退出項目庫。
新上政府付費項目應(yīng)符合以下審慎要求：財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照實質(zhì)重于形式原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外；采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；嚴格控制項目投資、建設(shè)、運營成本，加強跟蹤審計。
（三）規(guī)范的PPP項目應(yīng)符合以下條件
1.屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；
2.社會資本負責項目投資、建設(shè)、運營并承擔相應(yīng)風險，政府承擔政策、法律等風險；
3.建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；
4.項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；
5.政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位；
6.按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。
（四）強化財政支出責任監(jiān)管
首先，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預(yù)算支出的10%。
其次，新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。納入政府性基金預(yù)算管理、實行?？顚Ｓ玫奈鬯⒗幚碣M等，可以按規(guī)定用PPP項目運營補貼支出。（答記者問）
最后，建立PPP項目支出責任預(yù)警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。
加強項目規(guī)范管理，不得出現(xiàn)以下情況：（1）存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風險的。（2）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設(shè)、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的。（3）未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。（4）以債務(wù)性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的。（5）未按規(guī)定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。
三、PPP融資方式和案例
（一）項目貸款
定義：用于借款人固定資產(chǎn)投資的本外幣貸款，適用PPP項目建設(shè)階段融資需求。項目貸款，是指（以下簡稱本行）向企、事業(yè)法人或其他經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱借款人）發(fā)放的，用于新建、擴建、改造、購置、安裝固定資產(chǎn)等資本性投資支出的本外幣貸款，不含房地產(chǎn)開發(fā)貸款。項目貸款發(fā)放應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策，遵循安全性、流動性、效益性的原則。
特色和優(yōu)勢：貸款期限較長、貸款金額較大、融資成本較低、流程相對簡便。
（二）典型案例——HS市HLX醫(yī)院南部新院區(qū)建設(shè)PPP項目（項目貸款）
項目實施機構(gòu)：HS市衛(wèi)生和計劃生育委員會；
政府方出資代表：HS市建設(shè)投資集團有限公司、HLX醫(yī)院共同出資；
社會資本方：ZJ集團子公司；
項目合作期限：18年（其中建設(shè)期3年、運營期15年）；
項目運作方式：建設(shè)運營-移交BOT；
項目建設(shè)內(nèi)容：門診樓、實驗樓、辦公樓、住院樓的建設(shè)，新增八百床位，醫(yī)療設(shè)備設(shè)備購置；
項目運營內(nèi)容：1.運營與管理：營養(yǎng)餐廳、污水處理、保安、超市等后勤業(yè)務(wù)及停車場項目2.采購與維修：物資（不包括藥品）和設(shè)備（制氧機、中央空調(diào)等）采購；
項目回報機制：可行性缺口補助；
項目公司收入來源：停車場、營養(yǎng)餐廳收入、污水處理、物業(yè)費及政府可行性缺口補助。
（三）PPP專項債——市體育中心PPP項目
總投資金額：10.5億元；
項目實施機構(gòu)：市體育局；
總建筑面積：127.926平方米；
特許經(jīng)營期限：20年（含3年建設(shè)期）；
項目簽金來源：20%（21000萬元）為資本金，48.57%（51000萬元）資金來源為發(fā)行債券籌集，剩余31.43%（33000萬元）資金來源為企業(yè)自籌資金；
項目公司收入來源：使用者付費收入（即項目公司運營本項目場館設(shè)施獲得的各項收入）和財政補貼（包括建設(shè)投資補貼、運營差額收益補貼和大型體育場館免費低收費開放補助）。
本期債券附設(shè)發(fā)行人調(diào)整票面利率選擇權(quán)及投資者回售選擇權(quán)。即在本期債券存續(xù)期第5年末和第10年末，發(fā)行人可選擇在原債券票面年利率基礎(chǔ)上上調(diào)或下調(diào)0-300個基點，投資者有權(quán)將持有的本期債券部分或全部回售給發(fā)行人。
交叉條款：發(fā)行人或合并范圍內(nèi)子公司的債務(wù)（包括公司債、債務(wù)融資工具、企業(yè)債）出現(xiàn)違約，視同本次債券發(fā)生違約，需啟動投資者保護機制。
四、PPP項目風險審核要點
（一）典型合規(guī)性問題
1.第三方代持：出資方和中標人不一致、聯(lián)合體部分成員不出資；
2.非公共產(chǎn)品和公共服務(wù)：商業(yè)地產(chǎn)類項目包含在公益性項目中；
3.運作模式不合規(guī)：BTO、BT、BLT、運營內(nèi)涵模湖或運營責任不落實；
4.入庫問題：無績效指標、無績效掛鉤、建設(shè)成本與績效掛鉤未達到30%比例要求（采用竣工績效）；
5.社會資本不合規(guī)：社會資本為未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融盜平臺或同級國企、社會資本沒有產(chǎn)業(yè)投資人；
6.前期工作不完善：項目未經(jīng)審批、核準和備案，項目建議書或可研報告未經(jīng)審批，兩評一案不合理或未經(jīng)審批，實施機構(gòu)和代表政府出資方未獲授權(quán)，PPP合同總額超估算或概算10%，單一來源采購；
7.股權(quán)融資合規(guī)性：以債務(wù)性資金充當資本金，股權(quán)融資優(yōu)先于債務(wù)性融資。
（二）否決案例——AQ市SQ環(huán)境綜合整治及周邊路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目
否決理由一：聯(lián)合體成員未出資
項目中標人為TPY建設(shè)集團有限公司和HN水利水電第一工程有限公司組建的聯(lián)合體，而HN省水利水電第一工程有限公司未出資，屬于財辦金92號文中“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的”情形，有清理出庫的風險。
否決理由二：單一來源采購，未取得相關(guān)政府采購監(jiān)督管理部門批準
《政府采購法》第三十一條規(guī)定，符合單一來源采購的有三種情形：一是只能從唯一供應(yīng)商處采購（比如有技術(shù)或方案優(yōu)勢），此情況需有政府采購部門的批復(fù)文件；二是發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購。
《政府采購法》第二十七條規(guī)定：“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！?
該項目未出具專門批復(fù)文件說明采取單一來源采購的原因。
（三）PPP風險管理——金融機構(gòu)PPP項目操作要點
1.積極參與項目方案的設(shè)計，提前規(guī)避融資風險；
2.提高項目評估質(zhì)量，謹慎測算項目現(xiàn)金流；
3.加強項目合同的審查，包括相關(guān)審查政府對項目的支持和救濟措施、風險識別和分配、項目收費機制和績效考核等是否明確合理。特別關(guān)注唯一性條款、最低需求保障、定價調(diào)價機制是否可行等；對政府付費項目，關(guān)注是否納入同級政府預(yù)算和人大審議通過；審核項目違約、提前終止和終止后處理機制；
4.對項目財務(wù)資金封閉監(jiān)管；
5.嘗試開展有限追索權(quán)項目和無追索權(quán)項目融資，依靠項目收費權(quán)（收益權(quán)）、合同預(yù)期收益、股權(quán)質(zhì)押、保險權(quán)益轉(zhuǎn)讓和直接介入權(quán)（三方直接介入?yún)f(xié)議或條款）等增信措施；
6.鼓勵以牽頭銀團方式開展項目融資，收益共享、風險共擔。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)政府與社會資本合作業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：張凱迪 上海日盈律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
