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當突發(fā)事件發(fā)生后，政府部門日常的權力運轉不足以應對突發(fā)事件，政府部門會取得一種非常態(tài)下的行政權力，從而得以采取各種防控措施，這種權力我們稱之為“行政緊急權”。相對于普通行政權力而言，行政緊急權更為集中，由此也可能對公民權利產(chǎn)生更大的影響。如何確保將這一權力關在籠子里，避免權力的濫用，是突發(fā)事件處理過程中非常重要的一環(huán)。
事實上，就在此次新冠肺炎疫情期間，相關執(zhí)法過程中的社會新聞頻出，正面與負面并存，對于政府公眾形象產(chǎn)生不同影響，也反映出政府在行政緊急權行使過程中存在的問題。
事件一：2020年2月13日，孝昌縣陡山鄉(xiāng)疫情防控人員在巡邏時發(fā)現(xiàn)林河村一村民家中有三人在家中打麻將，進門進行勸阻，雙方發(fā)生沖突，工作人員摔茶杯、打村民耳光，且數(shù)人將麻將桌搬到室外，撞地砸毀。被打耳光男子質問“難道一家人不可以一起吃飯”。記錄執(zhí)法過程的視頻上傳至網(wǎng)絡后，引起民眾的廣泛質疑，最終孝昌縣責成陡山鄉(xiāng)對有關工作人員進行嚴肅批評教育，陡山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長兩次登門道歉。陡山鄉(xiāng)司法所進行人民調解，當事村民給予諒解并出具了書面諒解書。
事件二：2020年2月5日，為了做好疫情防控，浙江衢州柯城區(qū)九華鄉(xiāng)開展了一項“捕雀行動”，動員轄區(qū)內(nèi)有麻將桌的村民自覺交出麻將牌中的“幺雞”，截至2月7日，九華鄉(xiāng)共收到“幺雞”660張。全鄉(xiāng)23個村的村民基本上都很配合，收到的“幺雞”等疫情結束后也會原路返還。
對比事件一和事件二，同樣是處理疫情期間打麻將這一問題，工作人員不同的處理方式，帶來截然不同的社會效果，對于事情的切實解決、公民權益的保護、以及社會和諧的影響也不同，事件一反映的是權力行使過程中的偏差。民政部基層政權建設和社區(qū)治理司司長陳越良對此有回應稱，各地在社區(qū)采取嚴格防控措施，取得了積極成效，但也確實暴露了一些問題，部分案例既侵害了群眾的合法權益，又損害了政府的形象。
對于這類問題的解決，歸根結底就是需要對行政緊急權進行規(guī)制。2003年非典過后，我國逐步建立了突發(fā)事件應對法律體系，并在2007年出臺和施行了《突發(fā)事件應對法》，這一法律對于行政緊急權的行使進行了較為完善的規(guī)制，主要包括主體的適格性、措施的適度性、宣傳的普遍性、程序的規(guī)范性。
一、主體的適格性
從《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定來看，行政緊急權行使的主體應當是人民政府及其部門。
行政緊急權是在突發(fā)情況下得以啟動的權力，具有強效性和集中性，這項權力的啟動是為了及時采取防控措施，盡快解決社會危機，恢復社會秩序，是一種非常規(guī)的手段，擁有行政緊急權的主體可以在短時間對社會資源進行調度，采取臨時性應急管理措施。具體措施如隔離觀察、征用物資、交通管制等，對于公眾生活的影響很大，因此，除法律規(guī)定的權力主體以外，其他單位和個人不得行使該項權力，避免權力濫用，過度侵害公民合法權益。
另外值得注意的是，居民委員會、村民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)以及志愿者等，是否具備相應的權力？
最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中，將由政府部門組織動員的居（村）委會、社區(qū)工作人員認定為受國家機關委托從事公務的人員。對于防疫人員依職權行使的與防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等措施密切的相關行為，認定為公務行為。上海市人民代表大會常務委員會公布的《關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，也明確了居（村）委會的協(xié)助作用以及業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)的配合義務。
應當說，由政府部門組織動員的單位和人員，在執(zhí)行防控措施時，應當認為是政府職能的延伸，是政府服務手臂的延長，他們具備防控措施的執(zhí)行權力。對于政府部門組織動員以外的人員以及行為，例如之前報道頻現(xiàn)的泥土堆積斷路、挖斷交通道路等行為，不應當受到保護，甚至可能觸犯國家現(xiàn)行法律法規(guī)。
二、措施的適度性
文章開篇列舉的兩個事件中，最大的區(qū)別就是措施的適度性。《突發(fā)事件應對法》第十一條規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！边@一條文是對管控措施的限制，特別是損益性措施，應當適當且必要。
仍舊以整治打麻將現(xiàn)象為例。為了減少聚眾打麻將的現(xiàn)象，有的地方砸爛麻將桌，有的地方?jīng)]收全部麻將，有的地方暫扣全部幺雞，具體執(zhí)行效果孰優(yōu)孰劣不好評說，但是對于公民權益保護來說，無疑是暫扣全部幺雞更為妥當，直接砸爛麻將桌，侵害了公民的財產(chǎn)權，且這種更為暴力的處理手段，容易引發(fā)沖突，無法得到民眾的理解和支持。砸麻將桌只是該類現(xiàn)象的冰山一角，政府在制定具體防控措施時，應當多方考慮民眾的利益，合法規(guī)范地行使行政緊急權。
在突發(fā)事件下，我們關注和尊重一線工作人員，但也不應當忽視普通民眾的切身利益。民眾在疫情下讓渡了一部分的權利，特別是自由，每一個公民都是在為社會做貢獻，聯(lián)合國秘書長古特雷斯2月24日就在瑞士日內(nèi)瓦感激中國人民犧牲積極生活，為阻止疾病傳播作出的貢獻。因此說，政府在行使行政緊急權時，不應制定過激和不恰當?shù)拇胧?，亂世用重典的思想更不可取。在疫情期間，各方攜手并進，互相理解，和諧地共渡難關，才是當今社會攻堅克難的有效方法。
三、宣傳的普遍性
人類最古老、最強烈的恐懼是對未知的恐懼。當普通民眾因為交通管制、社區(qū)封閉管理等原因無法自由出行時，對于實時信息的需求將更為強烈，在各大社交平臺上，普通民眾常見的呼聲就是信息公開透明，這要求政府部門及時發(fā)布疫情相關信息，做好宣傳工作。
從《突發(fā)事件應對法》看，履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息?？h級人民政府及其有關部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位應當根據(jù)所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發(fā)事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。這幾點要求基本能夠對接民眾的需求，讓民眾了解事態(tài)的發(fā)展、事件的應對手段、政府的措施，從而穩(wěn)定人心。
政府在行使行政緊急權過程中，需要做好宣傳工作的另一個重要原因是包括《突發(fā)事件應對法》在內(nèi)，現(xiàn)行應急法律法規(guī)對于行政緊急權影響公民權利的底線沒有明確規(guī)定，基本依賴政府的自制力，這一方面有利于政策的施行，另一方面由于民眾無法進行預估，容易產(chǎn)生一種失控感，最終產(chǎn)生焦慮以及不信任。政府部門應當及時在官方平臺發(fā)布紅頭文件，有利于民眾及時獲取信息，增強信心，消除消極情緒。同時，快速將紅頭文件下發(fā)至各一線部門，減少民眾對于一線部門的不信任以及抗拒心理，便于工作開展。
四、程序的規(guī)范性
行政緊急權是臨時性的權力，且對于社會影響重大，因此，對于行政緊急權的啟動和終止，應當由規(guī)范的程序要求。
從《突發(fā)事件應對法》來看，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級政府采取措施進行應對，并向上級政府報告，當縣級政府無法處理突發(fā)事件后，由上級政府領導應急處置工作，最高是由國務院進行指導工作。當有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除的，政府應當解除警報，解除已采取的相關措施。當應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，應當轉至緊急狀態(tài)。
《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，是較為簡單程序規(guī)定，一定程度上對于行政緊急權進行了規(guī)制，避免權力濫用，但也存在實際操作上的困難和不確定性。建立更為細化的程序標準，使得程序啟動和結束流程更為明確，有利于突發(fā)事件的快速判斷和應急處理。
從SARS到H7N9到新冠肺炎，我國政府一直積極履行服務性政府的職責，從疫情發(fā)生前國家應急預案的制定到與時俱進，結合時代特點，制定完善管控措施，再到疫情結束后總結經(jīng)驗教訓，政府的一系列行動都在疫情應對過程中產(chǎn)生了重要的作用。但失去枷鎖的權力如餓虎，我們?nèi)孕枰e極適用《突發(fā)事件應對法》等對權力進行規(guī)制。政府在行使行政緊急權的過程中，應當認識到疫情下民眾的犧牲，聽從習近平總書記的指示，要堅持依法防控，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力。特別是在執(zhí)行過程中，減少暴力執(zhí)法事件發(fā)生，避免簡單化和一刀切現(xiàn)象的發(fā)生，科學防控，降低對于民眾日常生活的干擾，最終同心協(xié)力打贏防疫抗疫攻堅戰(zhàn)。
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