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一、 背景及焦點問題
2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織（“WHO”）宣布新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（“疫情”）為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（“PHEIC”）。目前，疫情已在世界多個國家發(fā)生大規(guī)模爆發(fā)，韓國、意大利、日本、美國、伊朗、法國、德國等多個國家（“受疫情影響國家/地區(qū)”）受疫情影響嚴重，確診人數(shù)不斷上升。截止至2020年3月7日24時，全國已發(fā)生63例境外輸入確診病例[1]，其中上海市4例[2]。
在全球范圍內(nèi)疫情爆發(fā)的背景下，若中國政府擬采取以下措施是否具備合法性（包括符合適用法律法規(guī)以及中國締結(jié)的國際條約可能對此產(chǎn)生的影響）：
(1) 對從受疫情影響國家/地區(qū)的入境人員采取檢疫、隔離、留驗等措施，并要求該等人員承擔相關(guān)措施費用；
(2) 宣布暫停往返受疫情影響國家/地區(qū)的航空航班。
對上述焦點問題，我們在本備忘錄中作如下法律分析。
二、 法律依據(jù)
2.1 主要法律法規(guī)及國際條約
就上述焦點問題，主要適用的法律法規(guī)[3]有《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法（2018修正）》（“《檢疫法》”）及《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則（2019修訂）》（“《實施細則》”）；從國際條約層面，中國締結(jié)的《國際衛(wèi)生條例（2015）》（“《條例》”）作為規(guī)范國際公共衛(wèi)生應對措施的主要條例，另外在《國際民用航空公約》（“《公約》”）中也涉及締約國對同意采取有效措施防止經(jīng)由空中航行傳播傳染病相關(guān)約定。
2.2 法律法規(guī)與國際條約的關(guān)系
《檢疫法》第二十四條規(guī)定，“中華人民共和國締結(jié)或者參加的有關(guān)衛(wèi)生檢疫的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定。但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。”
根據(jù)《條例》附錄，中國對《條例》作了聲明和說明，而并未聲明保留，因此《條例》的全部條款均應適用于中國；根據(jù)中國政府聲明和說明的第三條，可以看出《檢疫法》的修訂正是為了適應《條例》的需要。
綜上，我們認為對焦點問題涉及的相關(guān)措施的合法性判斷，除了依據(jù)適用法律法規(guī)外，還需要結(jié)合《條例》進行綜合判斷，甚至在適用法律法規(guī)與《條例》產(chǎn)生沖突時，以《條例》的約定為準。
三、 焦點問題的法律分析
基于上述法律依據(jù)，我們對本備忘錄的兩個焦點問題的分析如下：
3.1 對從受疫情影響國家/地區(qū)的入境人員采取檢疫、隔離、留驗措施，并要求該等人員承擔相關(guān)措施費用的合法性分析
(1) 根據(jù)《檢疫法》及國家相關(guān)規(guī)定，新型冠狀病毒感染的肺炎屬于《檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病，對于入境的交通工具和人員，應當接受國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督，包括對染疫人和染疫嫌疑人采取隔離、留驗的措施；對于來自受疫情影響國家/地區(qū)的入境人員，至少符合“染疫嫌疑人”的標準，國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)有權(quán)對其進行留驗。單位或個人若違反《檢疫法》的相關(guān)規(guī)定，將面臨行政處罰，情節(jié)嚴重的，可能被追究刑事責任。
依據(jù)及分析如下：
A. 《檢疫法》第二條及第三條規(guī)定，在中華人民共和國國際通航的港口、機場以及陸地邊境和國界江河的口岸（以下簡稱國境口岸），設(shè)立國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)，依照《檢疫法》規(guī)定實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督。其中，傳染病是指檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病。
B. 2020年1月20日國家衛(wèi)健委頒布了2020年第1號《中華人民共和國衛(wèi)生健康委員會公告》，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病管理。
C.根據(jù)《檢疫法》第七條和第十二條，入境的交通工具和人員，必須在最先到達的國境口岸的指定地點接受檢疫；國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)對檢疫傳染病染疫人必須立即將其隔離，隔離期限根據(jù)醫(yī)學檢查結(jié)果確定；對檢疫傳染病染疫嫌疑人應當將其留驗，留驗期限根據(jù)該傳染病的潛伏期確定。
D. 根據(jù)《實施細則》第二條，“染疫人”是指正在患檢疫傳染病的人，或者經(jīng)衛(wèi)生檢疫機關(guān)初步診斷，認為已經(jīng)感染檢疫傳染病或者已經(jīng)處于檢疫傳染病潛伏期的人；“染疫嫌疑人”是指接觸過檢疫傳染病的感染環(huán)境，并且可能傳播檢疫傳染病的人；“隔離”是指將染疫人收留在指定的處所，限制其活動并進行治療，直到消除傳染病傳播的危險；“留驗”是指將染疫嫌疑人收留在指定的處所進行診察和檢驗。
E. 根據(jù)《檢疫法》第二十條，對于（1）逃避檢疫，向國境衛(wèi)生檢疫機構(gòu)隱瞞真實情況，及（2）入境的人員未經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)許可，擅自上下交通工具，或者裝卸行李、貨物、郵包等物品，不聽勸阻的單位或者個人，國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者罰款。根據(jù)《檢疫法》第二十二條，違反《檢疫法》規(guī)定，引起檢疫傳染病傳播或者由引起檢疫傳染病傳播嚴重危險的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任。
(2) 雖然適用法律法規(guī)規(guī)定了國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)有權(quán)對接受檢疫、隔離等措施的人員按照國家制定的收費辦法收取費用，但根據(jù)《條例》第四十條，對于除了申請臨時或長期居留的人員以外的其他入境人員采取的隔離措施可能屬于不得收取費用的公共衛(wèi)生保護措施；另外，鑒于目前現(xiàn)行的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫收費辦法》可能與相關(guān)法律法規(guī)存在不匹配的問題，建議在參考《條例》對衛(wèi)生措施收費規(guī)定的基礎(chǔ)上，盡快制定并頒布相關(guān)收費標準。
依據(jù)及分析如下：
A.根據(jù)《檢疫法》第二十條，國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)實施衛(wèi)生檢疫，按照國家規(guī)定收取費用。《實施細則》第一百一十二條規(guī)定，國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)實施衛(wèi)生檢疫的收費標準，由海關(guān)總署會同國務院財政、物價部門共同制定。
B.現(xiàn)行有效的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫收費辦法》（“《收費辦法》”）第二條明確了，國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)“對國內(nèi)、外進出境人員、交通工具、 行李、貨物實施醫(yī)學檢查、衛(wèi)生處理、預防接種、簽發(fā)檢疫證件等項收費，均按本辦法執(zhí)行”。根據(jù)《實施細則》第二條，隔離、留驗屬于“衛(wèi)生處理”定義項下的醫(yī)學措施之一。
《收費辦法》的附件的《國境衛(wèi)生檢疫收費標準》均未明確具體衛(wèi)生處理收費標準，但規(guī)定了“其他項目收費標準由各地參考國內(nèi)有關(guān)規(guī)定加收一倍”。
請注意，該《收費辦法》為1982年9月由國家衛(wèi)生部（現(xiàn)國家衛(wèi)健委）發(fā)布并生效，其引用《實施細則》中的條款已發(fā)生修訂，與現(xiàn)行有效的《檢疫法》及其《實施細則》存在不匹配的情況，建議盡快制定實施新的衛(wèi)生檢疫的收費標準。
C.根據(jù)《條例》第四十條第一款規(guī)定，除申請臨時或長期居留的旅行者以及符合本條第二款規(guī)定外，締約國對以下公共衛(wèi)生保護措施不得收取費用：
“（一）根據(jù)本條例進行的醫(yī)學檢查，或締約國為確定檢查旅行者健康狀況而可能要求進行的任何補充檢查；
（二）為到達旅行者進行的任何疫苗接種或其他預防措施，如其屬于未公布的要求或者在進行疫苗接種或其他預防措施之前十天內(nèi)公布的要求；
（三）要求對旅行者進行合適的隔離或建議；
（四）為說明采取的措施和采取措施日期而為旅行者頒發(fā)的證書；或
（五）對旅行者隨身行李采取的衛(wèi)生措施。”
根據(jù)《條例》第一條，“隔離”是指將病人或受染者或受染的行李、集裝箱、交通工具、物品或郵包與其
他人員和物體分開，以防止感染或污染擴散。與《實施細則》項下的“隔離”及“留驗”概念，并不存在本質(zhì)
差別。我們認為，對入境人員擬采取的隔離、留驗措施可能符合《條例》對隔離的定義，根據(jù)《條例》除
非該等入境人員為申請臨時或長期居留的旅行者，否則對該等人員采取隔離或留驗而收取費用可能違反
《條例》規(guī)定。若收費項目屬于《條例》第四十條第一款以外的其他衛(wèi)生措施，根據(jù)第四十條第二款，則
可以收取費用。
D.《條例》第四十條第二至六款規(guī)定了對締約國對旅行者的衛(wèi)生措施收費的其他要求和限制：
“二、締約國可對除本條第一款中提及的衛(wèi)生措施之外的其他衛(wèi)生措施，包括有益于旅行者的措施，收取費用。
三、對根據(jù)本條例規(guī)定對旅行者采取的此類衛(wèi)生措施收費時，每個締約國對此類收費應有一種價目表，且
每次收費應；
（一）與價目表相符；
（二）不超過提供服務的成本；以及
（三）不分旅行者的國籍、住所或居留地。
四、價目表及任何修訂應當至少在征收前十天公布。
五、本條例決不阻止締約國尋求收回在采取本條第一款中衛(wèi)生措施時產(chǎn)生的費用：
（一）向交通工具運營者或者所有者收取的用于其雇員的費用；或
（二）向有關(guān)保險來源收取的費用。
六、在任何情況下都不得因有待交付本條款第一款或第二款中提及的費用而阻礙旅行者或交通工具運營者
離開締約國領(lǐng)土。”
就上述《條例》中對衛(wèi)生措施收費的相關(guān)規(guī)定以及《條例》第四十條第一款和第四十一條對物品收費的
相關(guān)規(guī)定，我們建議在有關(guān)部門制定衛(wèi)生檢疫收費標準時予以充分考慮。
3.2 對宣布暫停往返受疫情影響國家/地區(qū)航空航班的合法性分析
據(jù)適用的法律法規(guī)及國際公約，我們認為，國務院可以下令暫停往返受疫情影響國家/地區(qū)航空航班（“停航措施”）作為緊急措施，但是可能需要根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定在采取措施的48小時內(nèi)將措施和采取該等措施的衛(wèi)生依據(jù)向WHO報告。WHO有權(quán)在進行評估后要求中國重新考慮此類措施的執(zhí)行。
依據(jù)及分析如下：
A. 雖然《檢疫法》及其《實施細則》[4]中，并未明文將暫停往返航班作為采取的措施之一，但是《檢疫法》第六條規(guī)定了對國務院可以采取的緊急措施作出了兜底性的規(guī)定，“在國外國內(nèi)有檢疫傳染病大流行的時候，國務院可以下令封鎖有關(guān)的國境或者采取其他緊急措施”。
B.《公約》第十四條約定，“締約各國同意采取有效措施防止經(jīng)由空中航行傳播霍亂、斑疹傷寒（流行性）、天花、黃熱病、鼠疫、以及締約各國隨時確定的其他傳染病。為此，締約各國將與負責關(guān)于航空器衛(wèi)生措施的國際規(guī)章的機構(gòu)保持密切的磋商。此種磋商應不妨礙締約各國所參加的有關(guān)此事的任何現(xiàn)行國際公約的適用。” 《公約》確定了對締約國同意采取有效措施防止傳染病經(jīng)由空中航行傳播，但對于具體的措施未作進一步約定或限制。
C. 《條例》第四十三條第一款約定：“本條例并不妨礙締約國應為特定公共衛(wèi)生風險或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國有關(guān)法律和國際法義務采取衛(wèi)生措施。此類措施：（一）可獲得與世界衛(wèi)生組織的建議相同或更大程度的健康保護……但這些措施必須符合本條例。”
D. 《條例》第四十三條第三款約定：“締約國執(zhí)行本第一款所述并對國際交通造成明顯干擾措施的額外衛(wèi)生措施時，應該向世界衛(wèi)生組織提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學信息…就本條而言，明顯的干擾一般是指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤出境或入境24小時以上。” 對于擬采取的停航措施，可能構(gòu)成“對國際交通造成明顯干擾措施的額外衛(wèi)生措施”。
E. 《條例》第四十三條第五款約定：“締約國應在采取本條第一款和第二款所述的對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施后48小時內(nèi)，向世界衛(wèi)生組織報告此類措施及其衛(wèi)生依據(jù)” 但對報告要求的除外情況進行了約定即“臨時或長期建議中涵蓋的措施除外”。
根據(jù)《條例》第四十三條的上述條款，《條例》并不影響締約國根據(jù)其國內(nèi)法律規(guī)定采取相應的衛(wèi)生措施，但是應當以符合《條例》為前提，且需要締約國對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施向WHO履行報告義務，除非締約國采取的措施已涵蓋在臨時或長期建議中。
F. 2020年1月30日WHO就本次疫情對中國的建議如下：
a) 實施全面的風險溝通戰(zhàn)略，定期向民眾通報疫情變化情況、針對人群的預防和保護措施以及為控制疫情所采取的應對措施。
b) 加強合理的公共衛(wèi)生措施，控制當前疫情。
c) 確保衛(wèi)生系統(tǒng)具有抵御能力，并保護醫(yī)務人員。
d) 加強中國各地的監(jiān)測和積極發(fā)現(xiàn)病例工作。
e) 與WHO和相關(guān)伙伴合作開展調(diào)查，以了解此次疫情的流行病學和演變情況以及疫情控制措施。
f) 共享所有人類病例的完整數(shù)據(jù)。
g) 加強努力，確定疫情的人畜共患病源，尤其要確定持續(xù)傳播的潛力，并盡快與世衛(wèi)組織共享有關(guān)信息。
h) 在盡量減少對國際交通造成干擾的同時，在國際機場和港口進行出境篩查，目的是及早發(fā)現(xiàn)有癥狀的旅客，以便作出進一步評估和治療。
G. 根據(jù)WHO官方網(wǎng)站于2020年2月29日公布的《世衛(wèi)組織針對2019冠狀病毒病疫情的最新國際交通建議》（“最新國際交通建議”）（https://www.who.int/ith/2019-nCoV_advice_for_international_traffic-rev/zh/）中， WHO仍不建議對目前遭受疫情的國家采取旅行或貿(mào)易限制，認為對“明顯干擾國際交通的旅行措施”必須以謹慎的風險評估為依據(jù)，與公共衛(wèi)生風險相對應，且持續(xù)時間短，并隨著情況的發(fā)展定期得到重新審議。同時，WHO在最新國際交通建議中提到，“截至2月27日，38個國家向世衛(wèi)組織報告采取了對往返中國或其他一些國家的國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施，包括拒絕乘客入境、限制簽證或?qū)Ψ祷氐穆每瓦M行隔離等”。
停航措施并未明確列入上述WHO對中國的臨時建議，且被解釋為已涵蓋在上述臨時建議內(nèi)的可能性較小。結(jié)合《條例》對“對國際交通造成明顯干擾措施”的定義，以及停航措施從限制程度上與其他國家采取的拒絕乘客入境、限制簽證措施的相似性，我們認為停航措施很可能構(gòu)成明顯干擾國際交通的旅行措施。若采取停航措施，中國應當同其他締約國一樣，在采取措施的48小時內(nèi)將措施及其衛(wèi)生依據(jù)向WHO報告。
[1] 數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)健委官方網(wǎng)站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/b4c328ff60874b99ba6ce8caf827987b.shtml）
[2] 數(shù)據(jù)來源：上海市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站（http://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20200308/8fe1bf3cc98c4fcea3a0c6bbb833d8d5.html）
[3] 對于其他可能與疫情防控相關(guān)，但并不作為本備忘錄焦點問題分析的法律依據(jù)的規(guī)范性文件，例如《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》、《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應急處理規(guī)定（2018修訂）》等，我們在此不作一一展開。
[4] 《實施細則》第九條規(guī)定“在國內(nèi)或者國外檢疫傳染病大流行的時候，國務院衛(wèi)生行政部門應當立即報請國務院決定采取下列檢疫措施的一部或者全部：
（一）下令封鎖陸地邊境、國界江河的有關(guān)區(qū)域；
（二）指定某些物品必須經(jīng)過消毒、除蟲，方準由國外運進或者由國內(nèi)運出；
（三）禁止某些物品由國外運進或者由國內(nèi)運出；
（四）指定第一入境港口、降落機場。對來自國外疫區(qū)的船舶、航空器，除因遇險或者其他特殊原因外，沒有經(jīng)第一入境港口、機場檢疫的，不準進入其他港口和機場。”
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