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律師提出撤銷戶籍管理規(guī)章 法界人士稱不現(xiàn)實(shí)

    日期：2007-08-23     作者：南方周末    閱讀：2,765次

    

法界人士對(duì)律師程海提出撤銷公安部有關(guān)戶籍管理規(guī)章的公民建議并不樂觀，“這幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)”

這部法律與我們每一個(gè)人休戚相關(guān)，但在現(xiàn)實(shí)生活中我們卻極少用它去維護(hù)自己的權(quán)益，幾近把它淡忘。

“《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》——這部目前惟一生效的最高法律層級(jí)的戶籍專門法律，自1958年由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過后，已逐漸被公安部各項(xiàng)限制戶口自由遷徙的規(guī)章制度變相廢止?！?月15日，持此觀點(diǎn)的律師程海，給國(guó)務(wù)院法制辦寄去一份過萬字的公民建議書。

程海提出，《戶口登記條例》第六條、十條一款、十六條法條，允許城市間戶口的自由遷徙。按照上位法優(yōu)于下位法的原則，作為下位法的公安部各相關(guān)規(guī)章應(yīng)被撤銷。來自律師、記者、醫(yī)生等行業(yè)的28位普通公民在這份建議書上簽了名。

8月21日，國(guó)務(wù)院法制辦工作人員孔祥泉向南方周末記者證實(shí)已收到這份公民建議書，他表示，需經(jīng)專人研讀后，才能決定如何作出處理。

4個(gè)月前，請(qǐng)求將戶口從合肥老家遷至北京的律師程海，遭到公安部門拒絕后，將北京市昌平區(qū)公安分局、合肥市廬陽公安分局、北京市公安局分別告至當(dāng)?shù)胤ㄔ骸２簧倜襟w對(duì)此案的報(bào)道隨后引發(fā)對(duì)戶籍管理制度改革的新一輪討論。

“我只要求公安部門按照《戶口登記條例》依法行政，讓我自由遷戶口?！睂?duì)于戶籍制度改革的討論，程海認(rèn)為大可不必:“既然知道公安部那些規(guī)章是違法的，還來討論戶口制度改革，就落入了規(guī)章的合法性陷阱?！?/p>

“依據(jù)行政訴訟法，這是一場(chǎng)打不贏的官司。”戶籍專家、中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元斷言。目前此案的結(jié)果部分印證了王太元的判斷。

4月26日，北京市昌平區(qū)法院拒絕受理此案，程海向北京市一中院上訴，仍被駁回。經(jīng)過一個(gè)半月時(shí)間才決定受理此案的合肥市廬陽區(qū)法院，在8月17日作出一審裁定，稱因程海告錯(cuò)了對(duì)象，駁回此案。目前，尚剩他在北京東城區(qū)法院狀告北京市公安局的案件未開庭。

正考慮繼續(xù)上訴的程海，對(duì)最后結(jié)果充滿信心，他提醒本報(bào)記者注意一些“巧合”:

4月20日，他向昌平法院遞交訴狀后，北京推出了9項(xiàng)戶籍管理新舉措;5月23日，合肥廬陽區(qū)法院同意受理此案當(dāng)天，媒體爆出公安部關(guān)于戶籍管理制度的改革意見;6月19日，東城區(qū)法院剛決定受理此案后，公安部新聞發(fā)言人武和平表示，公安部正在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)下抓緊戶口法調(diào)研。

“你看，在我訴訟的每個(gè)階段前后，國(guó)家對(duì)戶籍制度都會(huì)有些新舉動(dòng)。”程海說。

作為上位法的《戶口登記條例》在40年間被各類部門規(guī)章“蠶食”，有其背后的原因:

1953年—1957年，從照搬蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的第一個(gè)五年計(jì)劃開始實(shí)施起，人口自由遷徙尤其是農(nóng)村人口向城市人口的遷徙開始受到限制。

1958年1月9日，時(shí)任公安部部長(zhǎng)的羅瑞卿在對(duì)《戶口登記條例》草案進(jìn)行說明時(shí)，就已強(qiáng)調(diào):“農(nóng)村人口盲目流入城市……使得有些城市的交通、住房、供應(yīng)、就業(yè)、上學(xué)等問題，都出現(xiàn)了一定的緊張局面……也影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展……我國(guó)當(dāng)前的情況是城市勞動(dòng)力已經(jīng)過多……政府正動(dòng)員干部和學(xué)生下鄉(xiāng)上山，這就更不難了解要制止農(nóng)業(yè)人口盲目外流的必要?！?/p>

與此相對(duì)應(yīng)的是憲法相關(guān)條文的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國(guó)成立后，相繼出臺(tái)過1954年、1975年、1978年、1982年四部憲法。學(xué)者賀衛(wèi)方評(píng)價(jià)說，雖然1954年新中國(guó)首部憲法中規(guī)定了“公民有居住和遷徙的自由”，但事實(shí)上，國(guó)家此后一直在限制公民的遷徙自由。

1975年的憲法干脆取消了遷徙自由的內(nèi)容，最新版本的憲法內(nèi)仍然沒有此項(xiàng)內(nèi)容。相關(guān)專家表示，這意味著《戶口登記條例》在1975年后就失去了憲法依據(jù)。雖然全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)曾經(jīng)表示，《戶口登記條例》已不適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，但法界人士對(duì)程海提出撤銷公安部規(guī)章的建議并不樂觀，“這幾乎是一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)”。

《戶口登記條例》第十六條規(guī)定，“公民因私事離開常住地外出、暫住的時(shí)間超過三個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)向戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)時(shí)間或者辦理遷移手續(xù);既無理由延長(zhǎng)時(shí)間又無遷移條件的，應(yīng)當(dāng)返回常住地……”“倘若依據(jù)這些至今仍“生效”的法律條文來展開違法審查并要求嚴(yán)格執(zhí)行，我們的出行或?qū)⒁馔饷墒転?zāi)難性的后果。”王琳說。

今年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》，對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部門規(guī)章、各地政府規(guī)章進(jìn)行全面清理。程海的公民建議書即依照此通知發(fā)出，他對(duì)前景表示樂觀。

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有關(guān)戶籍管理的相關(guān)規(guī)章

程海在公民建議書中，詳細(xì)羅列要求撤銷的公安部各規(guī)章，展示公安部門對(duì)戶籍上位法的“蠶食”過程:

1963年，公安部按照居民是否吃國(guó)家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，出臺(tái)規(guī)定將全國(guó)居民分割成農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口。

1977年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定的通知》(國(guó)發(fā)(1977)140號(hào)文件)中規(guī)定，“從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。”從小市遷入大市的，一律報(bào)遷入地的市、縣公安局審批。

1994年，公安部發(fā)布《關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準(zhǔn)遷證的通知》(公通字(1994)62號(hào))第一條第二款規(guī)定:“凡跨市(系指市區(qū)，下同)、縣范圍的戶口遷移;同一市、縣范圍內(nèi)，由一般地區(qū)遷往國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等特定地區(qū);由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn);由大中城市郊區(qū)遷往市區(qū)，一律使用戶口準(zhǔn)遷證”;準(zhǔn)遷證由遷入地市轄區(qū)和縣公安局簽發(fā)，遷出地須憑準(zhǔn)遷證辦理戶口遷移證。

1998年至2001年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的通知》?眼國(guó)發(fā)(1998)24號(hào)?演、公安部貫徹該通知的通知?眼公通字(1998)65號(hào)?演、京政辦發(fā)?眼(2001)14號(hào)?演文件等陸續(xù)公布，也對(duì)城市戶口遷移做了更為具體的限定。