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【案情簡介】
賈某系河北省石家莊市某區(qū)某鎮(zhèn)某村（以下稱該村）村民。2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設項目啟動，該村位于南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，賈某涉案房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日，該村村民代表大會通過了《石家莊市某村拆遷補償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“該村村委會為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人?！钡诹鶙l規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立該村拆遷改造工作領(lǐng)導小組，設立指揮部及各種相關(guān)機構(gòu)”。2017年11月1日，該村村委會對賈某下達了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“賈某逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強制拆除?！痹诖似陂g，賈某的房屋被強行拆除。賈某認為其房屋是開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府組織、實施拆除的，遂起訴開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，訴請確認其強制拆除房屋行為違法。
【雙方觀點】
賈某認為，其房屋是一審被告高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府組織、實施拆除的，并提供了一審被告工作人員在拆除現(xiàn)場的照片。前述證據(jù)可以充分證明開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府2017年10月31日對再審申請人房屋實施強制拆除。并且，該村村委會不是行政主體,更不具備征收拆遷主體資格。因此，兩被告作為行政主體，應承擔法律責任。
被告認為，其工作人員在場是履行監(jiān)督職責，并主張拆除賈某房屋并非其所為，而是該村村委會組織實施的，并且，該村村委會在一、二審期間也承認其是拆遷主體，故被告不應承擔法律責任。
【裁判結(jié)果】
原一、二審法院認為，賈某的訴訟請求是要求確認開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府強制拆除房屋行為違法。而賈某所提供的拆除房屋現(xiàn)場的照片，只是證明開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員在拆除現(xiàn)場，但不能證明強行拆除其房屋的行為是開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所為。開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府提供的證據(jù)以及在庭審時陳述的事實，能夠證實拆遷主體是該村村委會，且該村村委會也承認是其實施拆除，故賈某請求確認開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府強制拆除房屋行為違法的訴訟請求缺乏事實根據(jù)。一、二審法院分別裁定駁回其起訴和上訴。
最高人民法院再審認為，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對賈某房屋的強制拆除，不應當認定系該村村委會自主實施，而應當認定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡、共同參與下實施的強制拆除。被訴強制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為該村村委會實施，但村民委員會等自治組織僅系行政機關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在賈某已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強制拆除行為雖以該村村委會名義實施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實施的情況下，僅以該村村委會自認實施強制拆除為由，否定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應予糾正。遂裁定指令原二審法院再審本案。
【案例評析】
綜合本案司法文書認定的事實，我們認為，在未與賈某簽訂補償安置協(xié)議情況下，該村村委會強制拆遷賈某房屋，應由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同向賈某承擔賠償責任，開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府具有本案適格的被告主體資格。理由如下：
一、征收房屋應由行政機關(guān)依法依職權(quán)實施。
《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：（第一款）為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。（第二款）征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。（第三款）征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。（第四款）任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。從該條規(guī)定來看，為了公共利益的需要，國家可以征收征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，但應由行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)嵤??！吨腥A人民共和國土地管理法（2004年修訂）》第二條、第十五條、四十六條、第四十七條等條款亦規(guī)定應由行政機關(guān)依法實施征收土地及地上不動產(chǎn)、動產(chǎn)。
另外，《國有土地上房屋征收與補償條例》《征收土地公告辦法》等法律法規(guī)規(guī)定了征收土地及房屋的具體程序。
由以上規(guī)定可見，征收單位或個人的房屋應由行政機關(guān)依法依職權(quán)實施，沒有法定職權(quán)的行政機關(guān)、非行政機關(guān)無權(quán)實施房屋征收工作。
本案中，該村村委會為村民自治組織，并無獨立實施征收并強制拆除賈某房屋的行政職權(quán)，在未與賈某協(xié)商一致簽訂補償協(xié)議情況下，其單方強制拆除賈某房屋之行為，顯系違法行為。
二、強制拆遷賈某房屋之行為應系由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施。
本案中，該村村委會在原審期間雖承認系其自行實施強制拆除，但鑒于開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導主持召開拆遷動員大會、參與組織南二環(huán)東延該村段拆遷工作、并曾就限期完成該地段征地拆遷工作專門向某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府下達《督辦函》以及某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員也曾在強制拆除前到賈某家中做說服動員工作、且開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強制拆除現(xiàn)場等事實，可以認定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會就強制拆除賈某房屋具有事先的意思聯(lián)絡，系各方的共同意思，故強制拆遷賈某房屋應認定由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施為宜，開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會應共同承擔對賈某的賠償責任。
三、開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為本案的適格被告。
《行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。該條第五款規(guī)定:行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條規(guī)定：當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告；（第二款）當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關(guān)為被告…。
如上論述，強制拆遷賈某房屋應認定由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施，并鑒于上述規(guī)定，可認定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府委托該村村委會實施上述強制拆遷賈某房屋，故開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府具有本案適格的被告主體資格。
綜上，最高人民法院在本案中對強制拆遷房屋的法律責任以及被告主體資格之認定可資肯定，實務中對于厘清征收職權(quán)機關(guān)與非職權(quán)機關(guān)在實施征收工作中的法律關(guān)系及責任認定具有指導意義。
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