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 “采菊東籬下，悠然見南山。”都市的喧囂和快節(jié)奏的生活讓人們開始向往充滿詩意的田園生活。隨著鄉(xiāng)村旅游的興起，鄉(xiāng)村民宿也迎來了新的發(fā)展契機。每到節(jié)假日，朋友圈就被各種高顏值的網(wǎng)紅民宿刷屏。人們出游時對于住宿的選擇早已不再局限于風格一成不變的傳統(tǒng)酒店，地方特色濃郁、充滿人文情懷和個性化元素的民宿得到了更多的青睞，讓住宿本身也變成了一項重要的出游體驗項目，甚至直接成為了一些人旅行的目的地。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施推進，中央和地方政府接連出臺政策，鼓勵社會資本投資鄉(xiāng)村民宿，支持鄉(xiāng)村民宿發(fā)展。多重利好之下，各路社會資本紛紛挺進鄉(xiāng)村民宿行業(yè)。有的是單個工商資本（大多是一些設(shè)計師、文藝青年等中小型投資者）個人利用自家院落或向當?shù)卮迕褡鈦淼拈e置農(nóng)房整體裝修改建后作為民宿；有的則是一些面臨轉(zhuǎn)型的地產(chǎn)企業(yè)、酒店管理企業(yè)與地方政府合作，進行綜合性項目開發(fā)；還有一些是由當?shù)卣撠熍涮自O(shè)施建設(shè)并搭建招商合作平臺，多個工商資本參與民宿項目投資建設(shè)，打造成不同主題的民宿集群。投資參與鄉(xiāng)村民宿的模式也很多樣，常見的有獨立經(jīng)營、集體合作開發(fā)、品牌連鎖、專業(yè)托管等等。

本文主要立足于上海實踐，介紹鄉(xiāng)村民宿政策發(fā)展和投資鄉(xiāng)村民宿的法律關(guān)注要點，旨在幫助業(yè)界人士更多了解鄉(xiāng)村民宿投資的政策和實務，以便更順利更高效地開展投資，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

一、 鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展歷程和政策演進

我國的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)最初起源于農(nóng)戶為提高其家庭經(jīng)濟收入而利用其閑置住宅給外出旅行的客人提供的短期住宿服務，早年出現(xiàn)在城市郊區(qū)旅游景點附近的一些由農(nóng)民自主經(jīng)營的鄉(xiāng)村客棧、農(nóng)家樂就是鄉(xiāng)村民宿的1.0版本。但由于我國嚴格實行土地用途管制制度，而農(nóng)村宅基地取得需要符合特定的身份，長期以來宅基地及農(nóng)房的流轉(zhuǎn)受到很大限制，因此在民宿行業(yè)發(fā)展初期，鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)營者大多是農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)人，且經(jīng)營規(guī)模普遍較小。

從2015年左右開始，我國民宿業(yè)進入高速發(fā)展時期，在國家政策引導和共享經(jīng)濟的推動下，市場規(guī)?？焖僭鲩L，管理也逐漸步入正軌，開始向著專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

2017年10月，國家旅游局出臺了首個國家級的民宿行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065—2017），從定義、評價原則、基本要求、管理規(guī)范和登記劃分條件等對旅游民宿作出了規(guī)范要求（該標準在2019年被新的標準LB/T 065-2019所替代）。

2018年中央一號文件正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，通過適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，給宅基地的流轉(zhuǎn)進行“松綁”，使得宅基地以及農(nóng)房有機會進入市場流通。

2019年《土地管理法》修改，明確“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！蓖?，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號）明確“鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等”，再次明確肯定了鄉(xiāng)村民宿等新興業(yè)態(tài)在盤活宅基地方面的作用。

2020年至今，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局逐年發(fā)布《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，均將鄉(xiāng)村民宿列為鼓勵投資的重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵社會資本發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。

地方層面，上海、浙江、廣東、海南等許多省份已經(jīng)出臺了針對民宿管理的具體規(guī)定。以上海為例：上海在2018年發(fā)布了《關(guān)于促進本市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導意見》（滬府辦規(guī)〔2018〕21號），將鄉(xiāng)村民宿界定為“為旅游者提供住宿、餐飲、農(nóng)副產(chǎn)品展銷等服務的小型住宿設(shè)施”，并指出民宿經(jīng)營用房的來源主要為“農(nóng)村依法建造的宅基地農(nóng)民房屋、村集體用房、閑置農(nóng)房、閑置集體建設(shè)用地等資源”，同時對鄉(xiāng)村民宿的設(shè)立條件進行了規(guī)范。2022年3月，上海又發(fā)布了《關(guān)于進一步促進上海鄉(xiāng)村民宿健康發(fā)展的指導意見》（滬府辦規(guī)〔2022〕4號），為鄉(xiāng)村民宿的設(shè)立登記、證照辦理、經(jīng)營發(fā)展等方面提供了諸多支持和保障措施。此外，上海個別涉農(nóng)區(qū)（例如金山、青浦、浦東等）也出臺了促進鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的實施辦法，對當?shù)氐拿袼蕻a(chǎn)業(yè)進行扶持，加快推進鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展。

國家和各地政府的支持鼓勵政策，為鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展提供了實現(xiàn)路徑和政策保障。隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量閑置宅基地和農(nóng)房為鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展提供了契機。相較于城鎮(zhèn)民宿，鄉(xiāng)村民宿由于其在盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)和促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方面的雙重作用，受到了更多的政策青睞，也吸引了更多投資者的目光?？梢灶A見，鄉(xiāng)村民宿有著廣闊的市場前景。但同時也應當注意到，基于農(nóng)村宅基地和集體資產(chǎn)的特殊性，鄉(xiāng)村民宿項目與城市民宿存在著明顯的差異。相比城鎮(zhèn)民宿以短租為主的經(jīng)營模式，鄉(xiāng)村民宿可能還囊括休閑娛樂、餐飲、小型零售等多項旅游服務，整體項目建設(shè)投資相對較高，也更容易觸碰到一些法律敏感地帶，投資者有必要特別加以關(guān)注。

二、 投資鄉(xiāng)村民宿的法律關(guān)注要點

(一)     行業(yè)分類與準入

國內(nèi)民宿行業(yè)在近幾年得到了迅猛發(fā)展，但至今我國針對民宿的法律法規(guī)并不完善，業(yè)界對于“民宿”還沒有形成統(tǒng)一的定義。雖然國家旅游局早在2017年10月就發(fā)布了首個涉及民宿的國家行業(yè)標準《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065—2017），其中對“旅游民宿”作了初步定義 [1] ，但各地地方立法對于民宿仍然使用了不同的名稱和定義，例如“鄉(xiāng)村客?！薄熬W(wǎng)約房”“短租房”等，由此也導致各地對于民宿的行業(yè)劃分存在差異。有些省市將民宿納入“租賃房屋”的范疇予以監(jiān)管，有些則是參照酒店業(yè)、旅館業(yè)的規(guī)定對民宿進行管理，還要求民宿經(jīng)營者根據(jù)旅館行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范辦理相關(guān)經(jīng)營證照（包括旅館業(yè)特種行業(yè)許可證），并按照相關(guān)稅收政策進行納稅，否則就可能因資質(zhì)違規(guī)而遭受行政處罰。此前在這些省市就出現(xiàn)過民宿經(jīng)營者因“未獲得公安機關(guān)許可簽發(fā)特種行業(yè)許可證”而被公安取締的處罰案例。

上海對鄉(xiāng)村民宿行業(yè)的界定給出了相對清晰的政策指引。根據(jù)上海市政府辦公廳2022年3月最新發(fā)布的《關(guān)于進一步促進上海鄉(xiāng)村民宿健康發(fā)展的指導意見》，“鄉(xiāng)村民宿”是指“利用農(nóng)村地區(qū)的居民住宅或其他合法建筑、用地等資源，依托當?shù)刈匀蝗宋木坝^、生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活特色，基于合理的設(shè)計、修繕和改造，為游客休閑度假、體驗當?shù)仫L俗文化提供住宿、餐飲、農(nóng)副產(chǎn)品展銷等服務的小型住宿設(shè)施，其單體建筑內(nèi)的房間數(shù)量不超過14個標準間（或單間）、最高4層（建筑高度不超過18米）且建筑面積不超過800平方米?！痹摱x主要參照了文化旅游部門2019年7月發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2019） [2] 。對于超出當?shù)胤ㄒ?guī)對于民宿規(guī)模等限制要求的住宿服務場所則通常會被納入旅館行業(yè)進行規(guī)范。此外，上海在今年1月出臺了《關(guān)于加強本市農(nóng)村宅基地房屋租賃管理的指導意見》，對宅基地房屋出租用于居住的行為與利用宅基地房屋開展民宿經(jīng)營活動相區(qū)分并進行區(qū)別監(jiān)管。

開辦民宿通常涉及公安（消防、治安）、市場監(jiān)督、衛(wèi)生、環(huán)保、規(guī)劃等部門的審批備案事項。上海近幾年持續(xù)推進“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，支持鄉(xiāng)村民宿行業(yè)實行基于“一業(yè)一證”改革的市場準入制，對符合條件的申請人頒發(fā)行業(yè)綜合許可證（行業(yè)類別為“鄉(xiāng)村民宿”），符合消防安全技術(shù)要求的鄉(xiāng)村民宿，同時完成到所在地派出所進行鄉(xiāng)村民宿備案登記，優(yōu)化了相關(guān)證照辦理的流程。上海各區(qū)對于民宿的開辦程序、開辦要求、安全標準和資質(zhì)證照等方面仍有一些不同的要求，具體開辦程序還需結(jié)合當?shù)蒯槍γ袼薰芾淼膶ｉT規(guī)定來把握，避免因資質(zhì)或許可要求的不合規(guī)而被處罰等風險。

(二)     項目選址

投資鄉(xiāng)村民宿首先需要考慮選址是否符合規(guī)劃。根據(jù)上海的民宿指導意見以及各涉農(nóng)區(qū)相關(guān)文件的規(guī)定，鄉(xiāng)村民宿選址應當符合國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及村莊規(guī)劃，同時政策鼓勵鄉(xiāng)村民宿聚焦在重點區(qū)域予以發(fā)展，比如郊野公園、旅游景區(qū)周邊區(qū)域、規(guī)劃確定的保留村、鄉(xiāng)村振興示范村等。

另外，鄉(xiāng)村民宿在選址時還需要注意宅基地改革及集中居住的相關(guān)政策要求，避免將民宿經(jīng)營用房選址在一些政策禁止或限制的區(qū)域。根據(jù)上海市《關(guān)于切實改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風貌進一步推進農(nóng)民相對集中居住的若干意見》（滬府規(guī)〔2019〕21號），“三高兩區(qū)”（高速公路、高鐵、高壓線沿線，生態(tài)敏感區(qū)，環(huán)境綜合整治區(qū)）以及規(guī)劃農(nóng)村居民點范圍外的農(nóng)戶及其住宅，是政府推進相對集中居住工作的重點。鄉(xiāng)村民宿項目在前述范圍內(nèi)選址可能會受到一定的限制，比如《浦東新區(qū)促進鄉(xiāng)村民宿健康發(fā)展的實施辦法》（浦文體旅游規(guī)〔2020〕1號）就直接明確禁止在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)附近開展民宿項目。 [3] 如果在禁止用于民宿經(jīng)營的土地上經(jīng)營民宿，那么將面臨被強制關(guān)停或接受行政處罰的風險，致使投資目的落空。

(三)     土地用途

我國嚴格實行土地用途管制制度，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類，擅自改變土地用途或者占用農(nóng)用地的，可能因違法用地而被追究法律責任。就鄉(xiāng)村民宿來說，結(jié)合當前我國土地政策，最符合鄉(xiāng)村民宿開發(fā)的土地主要是農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地），土地用途則包括居住用地、獨立工礦用地、公共公益設(shè)施用地等。

實務中有不少鄉(xiāng)村民宿就是以集體所有的舊廠房、校舍等閑置集體存量物業(yè)改建而成，但需要特別注意的是，有些閑置農(nóng)房（例如農(nóng)用倉庫）所占用的土地性質(zhì)為設(shè)施農(nóng)用地，其本質(zhì)仍然屬于農(nóng)用地，若改造為民宿，則明顯違反“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，存在嚴重合規(guī)問題。筆者就曾接觸過一些民宿因違法占用農(nóng)地而遭到行政處罰的案例，甚至一些經(jīng)營者用于經(jīng)營民宿的房屋被行政機關(guān)認定為違法建筑并予以罰沒。若未辦理相應的用地審批手續(xù)便私自占用農(nóng)用地改作他用，數(shù)量較大的或者造成農(nóng)用地大量毀壞的，甚至還可能會觸犯非法占用農(nóng)用地罪。

(四)     經(jīng)營用房的取得

鄉(xiāng)村民宿用房的來源，通常是“農(nóng)村依法建造的宅基地農(nóng)民房屋、村集體用房、閑置農(nóng)房、閑置集體建設(shè)用地等資源”，這也是鄉(xiāng)村民宿和城鎮(zhèn)民宿的主要區(qū)別。由于民宿開發(fā)建設(shè)前期需要較高的資金投入，相比合作開發(fā)、委托經(jīng)營管理等模式，實務中相對常見的還是整體租賃模式，即民宿投資者通過分別與農(nóng)戶簽約或者統(tǒng)一向受托的村集體簽訂長期租賃合同，將農(nóng)房“收儲”后進行必要的裝修改造用于民宿經(jīng)營。相對其他模式而言，租賃模式下民宿經(jīng)營者擁有更多的經(jīng)營自主權(quán)，并且房屋和土地使用權(quán)的取得成本相對固定。但在租賃模式下，要特別關(guān)注出租方主體的識別、簽約手續(xù)和裝修改造相關(guān)手續(xù)要求：

1、  認清交易主體

民宿投資者在“收儲”宅基地及閑置農(nóng)房時，應當注意核實權(quán)屬，即核實合同相對方是否即具有合法、有效的權(quán)屬證明。一方面是為了避免因潛在的權(quán)屬爭議帶來不必要的風險，另一方面，根據(jù)《上海市企業(yè)住所登記管理辦法》的規(guī)定 [4] ，民宿經(jīng)營者為了獲批相關(guān)住所登記，也應當符合權(quán)屬合法清晰的要求。此外，上海2022年民宿指導意見“鼓勵農(nóng)戶將宅基地房屋統(tǒng)一委托農(nóng)民合作社及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過投資、租賃等方式，參與鄉(xiāng)村民宿的建設(shè)和運營”。據(jù)此，民宿投資者“收儲”鄉(xiāng)村閑置房屋時還可能面臨一些受托出租的主體，由此核實合同相對方的身份及其對民宿用房的權(quán)屬就顯得十分重要，實務中主要是三類：

第一類是房屋的權(quán)利人（即農(nóng)戶 [5] ）作為出租方，此時需要審查農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)利憑證，比如宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證、不動產(chǎn)登記證明、宅基地以及建房批準文件等，若缺少資料導致權(quán)屬無法得到有效佐證，建議民宿投資者要求出租方及時補辦相關(guān)手續(xù)，或提供由村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門出具的相關(guān)證明文件。

第二類是受托方作為出租方，包括農(nóng)民專業(yè)合作、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 [6] 等鄉(xiāng)村主體，該鄉(xiāng)村主體接受農(nóng)戶的統(tǒng)一委托，對外租賃宅基地房屋。由于村委會、集體經(jīng)濟組織等均為民法典規(guī)定的特別法人，具備法人資格，民宿投資者應當注意識別出租方的主體身份（營業(yè)執(zhí)照或組織登記證），確保交易主體具備合法出租權(quán)。

第三類是承租人作為出租方，此類情形需要關(guān)注房屋轉(zhuǎn)租權(quán)的問題，我國《民法典》第七百一十六條第二款規(guī)定“承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同”，出于經(jīng)營持續(xù)性的安全考慮，有必要對承租房屋是否系轉(zhuǎn)租進行審查，若系轉(zhuǎn)租，特別關(guān)注租賃合同的租賃期限和轉(zhuǎn)租條款，并盡可能直接與房屋權(quán)利人進行溝通，取得其同意，并將相關(guān)承諾或約定以書面形式固定下來。

2、  集體房產(chǎn)出租要經(jīng)過民主程序

如果民宿投資者承租“集體房產(chǎn)”用于民宿項目，那么在簽署合同時還應當重點關(guān)注村民委員會是否經(jīng)過民主程序。根據(jù)《村民委員會組織法》第22、24條，以租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)，應由村民會議討論并經(jīng)參會人員過半數(shù)同意。上述對民主程序的要求可能構(gòu)成效力性強制性規(guī)定，違反該條處分集體財產(chǎn)，可能導致合同無效。因此，如果承租集體所有的房產(chǎn)用于民宿經(jīng)營，建議由村民委員會出具通過民主程序決議的證明文件，比如村民會議討論通過且簽字的決議、村民代表簽署同意出租的文件等，并將之設(shè)置為租賃合同附件，以免不必要的爭議。

(五)     房屋裝修改造

民宿投資者承租的鄉(xiāng)村房屋可能由于長期閑置原因，會存在老舊、安全隱患或建筑布局不合理等問題，為了便于后續(xù)經(jīng)營利用，需要針對房屋現(xiàn)狀進行修繕、改擴建或者原地翻建，但由于宅基地房屋和集體用房的特殊性，修繕、改擴建的申請主體需要滿足特定的條件，根據(jù)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（滬府令16號）的規(guī)定，農(nóng)戶建房的申請主體是集體經(jīng)濟組織成員，且應以戶為單位提出申請，同時需要符合特定的條件方可進行改建、翻建（比如原有住房屬于危房、因自然災害等原因滅失等）?，F(xiàn)有政策規(guī)定下，民宿投資者承租房屋后很難直接以自身名義申請改擴建或原地翻建，而是需要宅基地房屋所有人的協(xié)助與配合，具體操作還需要結(jié)合當?shù)叵嚓P(guān)農(nóng)民建房政策文件和地方實操要求協(xié)調(diào)安排，相關(guān)事項可以在租賃合同中細化約定。

關(guān)于鄉(xiāng)村民宿的建筑規(guī)模要求，文化和旅游部發(fā)布的民宿行業(yè)標準中對民宿建筑的要求為“經(jīng)營用客房不超過4層，建筑面積不超過800㎡”，上海2022年的民宿指導意見進一步明確，“民宿用房需為獨立式建筑或者具有獨立通道門戶”、“單體建筑內(nèi)房間數(shù)量不超過14個標準間（或單間）”、“建筑高度不超過18米”等。另外，需要注意的是，盡管鄉(xiāng)村民宿通常具有諸多個性化的元素，但民宿建筑以及裝修風格并不能單純追求標新立異，而是應當與當?shù)厝宋拿袼?、村莊環(huán)境景觀相協(xié)調(diào)，符合當?shù)剜l(xiāng)村風貌管理要求。

若民宿投資者沒有履行相關(guān)報批報建義務，直接進行改造或裝修，則存在違法風險。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 [7] ，可能因違建問題而被地方政府責令停止建設(shè)或予以強制拆除。

(六)     村規(guī)民約

鄉(xiāng)村民宿投資建設(shè)和運營過程中還涉及一類特殊規(guī)范需要引起關(guān)注，即村規(guī)民約。由于我國鄉(xiāng)村區(qū)域和城市社區(qū)一樣，實行基層群眾自治制度，村規(guī)民約是為了維護本村的社會秩序、村風民俗、精神文明建的自治規(guī)范和行為準則。無論是文旅部發(fā)布的民宿行業(yè)標準還是上海市出臺的民宿指導意見，都強調(diào)要遵守村規(guī)民約、尊重當?shù)仫L俗習慣，維護鄰里友好和諧，減少相鄰（采光、排水、噪音或其他）糾紛。

三、    結(jié)語

鄉(xiāng)村民宿對于農(nóng)村閑置資產(chǎn)的盤活利用、鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)、集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收都有著重大意義。目前國家和地方政策層面對于民宿開發(fā)都持鼓勵支持態(tài)度。同時，鄉(xiāng)村民宿作為新興業(yè)態(tài)，在準入條件、監(jiān)管政策等方面還有待相關(guān)規(guī)范標準的進一步確定和統(tǒng)一。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)也將越來越規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。