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2012年6月3日下午，上海律協(xié)和上海司法研究所、市訴訟法學(xué)研究會(huì)在上海律協(xié)第一會(huì)議室聯(lián)合舉辦了“行政強(qiáng)制法實(shí)施和非訴行政執(zhí)行制度完善研討會(huì)”。上海律協(xié)副會(huì)長(zhǎng)邵曙范和市訴訟法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)張海棠分別在研討會(huì)上致辭。上海市高級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)殷勇、上海市閘北區(qū)人民法院院長(zhǎng)錢錫青、上海市黃浦區(qū)人民法院行政庭庭長(zhǎng)馮志勤依次作主題發(fā)言。上海市虹口區(qū)人民政府法制辦公室主任張佳東就新制度實(shí)施過(guò)程中政府工作和有關(guān)法律銜接有關(guān)問(wèn)題發(fā)表了意見(jiàn)。中國(guó)政法大學(xué)高家偉教授、蘇州大學(xué)法學(xué)院王克穩(wěn)教授、上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任阮露魯律師、委員陸艷律師、上海律協(xié)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任季諾律師分別從學(xué)術(shù)和律師的角度對(duì)本次研討會(huì)的有關(guān)議題作了交流，最后上海市訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市高級(jí)人民法院政治部主任吳偕林就本次研討會(huì)的意義作總結(jié)發(fā)言。會(huì)議由上海司法研究所所長(zhǎng)、上海政法學(xué)院楊寅教授主持，80余名律師參加了本次研討會(huì)。
本次研討會(huì)共設(shè)置七個(gè)議題，基本覆蓋了當(dāng)下非訴行政執(zhí)行制度理論熱點(diǎn)和實(shí)踐難點(diǎn)，與會(huì)專家就各項(xiàng)議題分別從宏觀層面、制度層面和具體操作層面作了專題演講，并在互動(dòng)階段進(jìn)行了熱烈的討論。
一、選擇實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式
錢錫青和季諾認(rèn)為，裁執(zhí)分離指分離行政強(qiáng)制執(zhí)行的裁決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。法院審核行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并作出裁定，由法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府具體實(shí)施。錢錫青認(rèn)為，裁執(zhí)分離體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督和制約，非訴強(qiáng)制執(zhí)行兼有行政權(quán)和司法權(quán)雙重屬性，如當(dāng)事人不履行行政裁決，以前直接由政府強(qiáng)制執(zhí)行，現(xiàn)在司法審查后才能強(qiáng)制執(zhí)行；裁執(zhí)分離模式具有探索性，具體實(shí)施可分啟動(dòng)和實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)，以法院行使審查權(quán)（決定是否啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序）、行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行權(quán)為原則（法院實(shí)施為例外）。
馮志勤認(rèn)為，2011年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱征收條例），對(duì)法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行前期準(zhǔn)備影響很大（如人員強(qiáng)制、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制搬遷等）。以前法院不受理房屋征收?qǐng)?zhí)行案件，由政府組織強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)在征收條例規(guī)定法院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，但法院尚不具備行政執(zhí)行能力?！缎姓?qiáng)制法》頒布后，最高院和全國(guó)人大到上海調(diào)研，上海高院建議實(shí)施裁執(zhí)分離模式，法院審查、行政機(jī)關(guān)實(shí)施（法院派員監(jiān)督）。法院應(yīng)保持司法中立形象。
張家東、季諾和陸艷認(rèn)為，最佳模式是法院設(shè)立中立的行政強(qiáng)制執(zhí)行局。張家東認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》頒布之前，法院強(qiáng)制執(zhí)行裁執(zhí)分離等非訴執(zhí)行的四種模式并不存在；在上海，以前法院對(duì)于動(dòng)拆遷條例實(shí)施中非訴執(zhí)行申請(qǐng)案件只審查很少部分，在外省市則全由法院執(zhí)行；《行政強(qiáng)制法》排除政府執(zhí)行，法院又規(guī)定裁執(zhí)分離，法院與政府間存在分工理解問(wèn)題；虹口區(qū)強(qiáng)制執(zhí)行均由政府法制辦操作，所有法律文書(shū)和現(xiàn)場(chǎng)指揮都是由一個(gè)人處理；去年征收條例頒布以后，法院對(duì)受理的舊強(qiáng)制執(zhí)行案件，應(yīng)審查后出公告、裁定和執(zhí)行通知，但最后實(shí)施時(shí)只有裁定（考慮社會(huì)穩(wěn)定因素），缺少公告程序；在現(xiàn)有制度下，執(zhí)行時(shí)法官到場(chǎng)較妥；去年法院行政庭法官進(jìn)入每一個(gè)動(dòng)遷基地，深入了解案件，同時(shí)政府設(shè)置了聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員參與，體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》第五十八條的精神；法院在實(shí)質(zhì)性審查時(shí)，要考慮強(qiáng)制執(zhí)行合法性、合理性和可執(zhí)行性三個(gè)方面。陸艷認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行制度的立法，進(jìn)一步完善行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，及時(shí)修訂制度中的一些矛盾和漏洞。
殷勇認(rèn)為，裁執(zhí)分離模式關(guān)鍵點(diǎn)是法院審查、政府執(zhí)行。在不動(dòng)產(chǎn)征收方面，原來(lái)上海實(shí)行由沒(méi)有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的模式，在征收條例實(shí)施之后上海探索出一種法院審查、法院監(jiān)督下由政府實(shí)施執(zhí)行的模式，2011年上海高院順利處理了一批此類案件，最高院在《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱最高院《規(guī)定》）的制定過(guò)程中，吸收了上海高院有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。該《規(guī)定》第十一條確立了行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)執(zhí)行的模式，這是里程碑式的法律制度。裁執(zhí)分離模式可推廣、適用于行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件。
二、裁執(zhí)分離模式與相關(guān)司法解釋規(guī)定
錢錫青認(rèn)為，裁執(zhí)分離模式要依法實(shí)施，需要參照最高院《規(guī)定》的司法精神。行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題依法可分三類：一是法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行權(quán)的，由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行；二是司法審查以后由政府強(qiáng)制執(zhí)行；三是法律沒(méi)有明確規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)愿意做也有能力做就組織強(qiáng)制執(zhí)行。另外有一些除外因素，在征收條例頒布后，拆遷單位和被拆遷人就補(bǔ)償問(wèn)題簽過(guò)協(xié)議，但未履行涉及的民事訴訟（目前該類型案件具體由行政庭審理），也有被拆遷人簽訂協(xié)議后不履行、裁決生效之后強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施問(wèn)題，法院內(nèi)部對(duì)比持兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為已經(jīng)司法審查，按照最高院《規(guī)定》由政府組織實(shí)施；二是認(rèn)為由法院實(shí)施，因?yàn)閳?zhí)行法律依據(jù)、文書(shū)依據(jù)屬于司法性質(zhì)。
三、非訴行政執(zhí)行的依據(jù)
殷勇認(rèn)為，強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)明確法律依據(jù)（司法行為或行政行為）。最高院明確規(guī)定，法院判決僅是確認(rèn)行政行為合法性，強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)是行政裁決；比如在法院裁決準(zhǔn)予執(zhí)行之后，如果行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施超出強(qiáng)制執(zhí)行范圍，則賠償主體是行政機(jī)關(guān)；關(guān)于非訴強(qiáng)制執(zhí)行是否可訴問(wèn)題，一般認(rèn)為經(jīng)司法審查的行為不可訴，但對(duì)事實(shí)行為當(dāng)是可訴的。
四、非訴行政執(zhí)行案件的審查期限
馮志勤認(rèn)為，建議法院設(shè)立行政一庭審理行政訴訟案件，設(shè)立行政二庭審理非訴強(qiáng)制執(zhí)行案件，對(duì)于一般案件（如罰款金額比較小），法院在書(shū)面審查中認(rèn)為沒(méi)有明顯違反法律規(guī)定的，法院七日內(nèi)可作出裁定；對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)征收案件，法院當(dāng)嚴(yán)加控制，要求申請(qǐng)人的材料完善才予以受理，要兼顧政府裁決的執(zhí)行實(shí)施，法院的七日審查期限當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)。
五、行政強(qiáng)制執(zhí)行與法院內(nèi)部機(jī)制的協(xié)調(diào)
殷勇認(rèn)為，目前法院對(duì)于裁執(zhí)分離模式的具體操作尚處于探索中。行政訴訟法尚沒(méi)有修改，法院不能既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”；目前現(xiàn)實(shí)操作中由法院作出是否準(zhǔn)予的裁定，確定了法院在裁判過(guò)程中只解決是否準(zhǔn)予執(zhí)行問(wèn)題；立案庭審查立案，行政庭司法審查，執(zhí)行庭具體現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)行實(shí)施，但法院享有行政強(qiáng)制執(zhí)行中止權(quán)；根據(jù)目前執(zhí)行模式，法院內(nèi)部分工模式如需改進(jìn)，則執(zhí)行庭不赴執(zhí)行實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)但參與三性審查，法院監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)于行政執(zhí)行（行政賠償）申請(qǐng)的審查。
六、非訴行政執(zhí)行案件審查方式
高家偉和王克溫認(rèn)為，當(dāng)以公民訴權(quán)保障為立足點(diǎn)，對(duì)非訴執(zhí)行程序?qū)嵭性V訟化改造；國(guó)內(nèi)把執(zhí)行職能賦予法院，可能與國(guó)內(nèi)公民訴權(quán)意識(shí)相對(duì)不濃有關(guān)。
阮露魯認(rèn)為，應(yīng)改革和完善非訴行政執(zhí)行案件的審查方式。非訴行政執(zhí)行案件的審查方式完善既要保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又要注重行政效率；在具體執(zhí)行審查中，要加強(qiáng)非訴執(zhí)行案件審查的公開(kāi)性（包括聽(tīng)證等），如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，僅僅根據(jù)行政機(jī)關(guān)的書(shū)面申請(qǐng)，則有可能出現(xiàn)合法性問(wèn)題，但是如每個(gè)案子都聽(tīng)證，也沒(méi)有必要，建議確定非訴執(zhí)行案件審查聽(tīng)證的范圍，聽(tīng)證的啟動(dòng)方式，以及具體的操作規(guī)定等。
最后吳偕林總結(jié)本次研討會(huì)?！缎姓?qiáng)制法》、征收條例和最高法院《規(guī)定》相繼頒布，上海是率先探索裁執(zhí)分離的地區(qū)，為本次研討提供基礎(chǔ)背景，研討會(huì)既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又是理論探索，對(duì)今后推進(jìn)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度實(shí)施有重要意義?？梢詮娜齻€(gè)層面加深研究：一是從宏觀層面，非訴執(zhí)行制度的發(fā)展方向，《行政強(qiáng)制法》只是原則性規(guī)定，為我們預(yù)留了很多探索的空間；二是從制度層面，如何進(jìn)一步規(guī)范和完善非訴執(zhí)行制度；三是從具體操作層面，如何更好地實(shí)施法律和具體制度的規(guī)定，期望這次研討是新起點(diǎn)而不是終點(diǎn)。
（上海律協(xié)行政法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)供稿）
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
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