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內容概述
2019年歲末一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷而來，此次新冠疫情防控是對我國衛(wèi)生與疾病預防控制體系一次新的考驗，經歷多次公共衛(wèi)生事件逐步建立和完善起來的疾病預防控制體系對疫情的防控發(fā)揮了重要作用，當然也暴露了許多問題。本文為上海市律師協(xié)會醫(yī)藥健康業(yè)務委員會依法抗疫系列文章之一，主要圍繞我國疾病預防控制機構在新冠疫情防控工作中的職責，通過分析本次新冠疫情防控工作中暴露出來的問題提出相應的法律建議兩大方面展開。
本文一共分為三大部分，第一部分為概況，主要介紹我國疾病預防控制機構的定義、設置和機構性質、主要職責以及我國傳染病預防控制的立法現狀。第二部分為疾病預防控制機構依法抗疫職責清單，總結我國疾病預防控制機構在新冠疫情防控中的十三大職責：（一）收集、調查傳染病疫情信息；（二）實施傳染病預防控制規(guī)劃、計劃和方案，并評估方案實施質量和效果；（三）傳染病監(jiān)測；（四）出具傳染病疫情分析報告，分析、報告和預測疫情；（五）流行病學調查；（六）傳染病疫情報告；（七）傳染病疫情通報；（八）傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置和效果評價；（九）開展傳染病實驗室檢測、診斷、病原學鑒定；（十）預防性生物制品的使用管理；（十一）健康教育、咨詢，普及傳染病防治知識；（十二）對自然疫源地大型建設項目的預防控制措施；（十三）其他與傳染病預防控制相關的職責。第三部分為關于疾病預防控制機構充分行使其職能的法律建議。分析疾病預防控制機構在行使其法定職權時，現有法律框架下存在的障礙及不合理之處主要有兩點：（一）信息收集和疫情報告渠道不夠通暢；（二）現有疫情公布機制不夠合理。并針對前述問題提出針對性法律建議：（一）增加對拒不配合疾病預防控制機構履行法定職責的行為的行政處罰。將疾病預防控制機構撰寫《工作建議》的疾病范圍從不明原因肺炎擴大為全部傳染性疾?。唬ǘ┩晟仆话l(fā)性未知傳染性疾病的公布機制，授予疾病預防控制機構疫情公布的權限，及時對公眾發(fā)布相關預警信息。
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一、立法概況
(一) 關于疾病預防控制機構
1. 疾病預防控制機構的定義
《中華人民共和國傳染病防治法》第七十八條第（十四）項規(guī)定，疾病預防控制機構:指從事疾病預防控制活動的疾病預防控制中心以及與上述機構業(yè)務活動相同的單位，簡稱（CDC）。
2.疾病預防控制機構的設置和機構性質
《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革實施的若干意見》明確，疾病預防控制機構是政府舉辦的實施疾病預防控制與公共衛(wèi)生技術管理和服務的公益事業(yè)單位。
3.疾病預防控制機構的職責
《中央編辦關于國家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機構編制的批復》(中央編辦復字〔2018〕90號)明確國家疾病預防控制中心主要職責：(1)開展疾病預防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急、環(huán)境與職業(yè)健康、營養(yǎng)健康、老齡健康、婦幼健康、放射衛(wèi)生和學校衛(wèi)生等工作，為國家制定公共衛(wèi)生法律法規(guī)、政策、規(guī)劃、項目等提供技術支撐和咨詢建議。(2)組織制定國家公共衛(wèi)生技術方案和指南，承擔公共衛(wèi)生相關衛(wèi)生標準綜合管理工作；承擔實驗室生物安全指導和愛國衛(wèi)生運動技術支撐工作；承擔《煙草控制框架公約》履約技術支撐工作；開展健康教育、健康科普和健康促進工作。(3)開展傳染病、慢性病、職業(yè)病、地方病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疑似預防接種異常反應監(jiān)測及國民健康狀況監(jiān)測與評價，開展重大公共衛(wèi)生問題的調查與危害風險評估；研究制定重大公共衛(wèi)生問題的干預措施和國家免疫規(guī)劃并組織實施。承擔疾控信息系統(tǒng)建設、管理及大數據應用服務技術支持。(4)參與國家公共衛(wèi)生應急準備和應對，組織制定食品安全事故流行病學調查和衛(wèi)生處理相關技術規(guī)范。指導地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件調查、處置和應急能力建設以及食品安全事故流行病學調查。 承擔新涉水產品、新消毒產品的技術評審工作。(5)開展疾病預防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急、公眾健康關鍵科學研究和技術開發(fā)，推廣疾病預防控制新理論、新技術、新方法，推進公共衛(wèi)生科技創(chuàng)新發(fā)展。(6)開展公共衛(wèi)生專業(yè)領域的研究生教育、繼續(xù)教育和相關專業(yè)技術培訓。(7)指導地方實施國家疾病預防控制規(guī)劃和項目，開展對地方疾病預防控制機構的業(yè)務指導，參與專業(yè)技術考核和評價相關工作。(8)開展全球公共衛(wèi)生活動和公共衛(wèi)生領域的國際交流與合作，執(zhí)行有關國際援助任務。（9）承辦國家衛(wèi)生健康委交辦的其他事項。
(二) 我國傳染病預防控制立法現狀
1.法律
《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》(2020年6月1日施行)、《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國疫苗管理法》。
2. 行政法規(guī)
《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》《血液制品管理條例》《國內交通衛(wèi)生檢疫條例》《醫(yī)療廢物管理條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《艾滋病防治條例》《血吸蟲病防治條例》《學校衛(wèi)生工作條例》。
3.部門規(guī)章
《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》《消毒管理辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》等20多部。
4.規(guī)范性文件
《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》肺炎機制發(fā)〔2020〕5號、《傳染病信息報告管理規(guī)范（2015年版）》《疫源地消毒總則》等，據不完全統(tǒng)計有200多部。
二、 疾病預防控制機構依法抗疫職責清單
| 序 號 |
職責 內容 |
法律 依據 |
職責 機構 |
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| 1 |
收集、調查傳染病疫情信息 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十二條：在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫(yī)療機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。 第三十三條：疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 原國家衛(wèi)計委《傳染病信息報告管理規(guī)范（2015）版》一、組織機構職責（二）疾病預防控制機構1中國疾病預防控制中心（2）負責全國傳染病信息的收集、分析、報告和反饋，預測重大傳染病發(fā)生、流行趨勢，開展傳染病信息報告管理質量評價。 |
中國疾病預防控制機構 |
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| 原國家衛(wèi)計委《傳染病信息報告管理規(guī)范（2015）版》一、組織機構職責（二）疾病預防控制機構 2地方各級疾病預防控制機構（2）負責本轄區(qū)的傳染病信息的收集、分析、報告和反饋，預測傳染病發(fā)生、流行趨勢，開展傳染病信息報告管理質量評價。 |
地方各級疾病預防控制機構 |
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| 2 |
實施傳染病預防控制規(guī)劃、計劃和方案，并評估方案實施質量和效果 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（一）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責: （一）實施傳染病預防控制規(guī)劃、計劃和方案。 原衛(wèi)生部《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》 二、主要職責：（一）疾病預防控制機構的職責：3、擬訂并實施疾病預防控制工作方案，對方案實施進行質量和效果評估。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 3 |
傳染病監(jiān)測 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第七條 各級疾病預防控制機構承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。 第十七條第三款 各級疾病預防控制機構對傳染病的發(fā)生、流行以及影響其發(fā)生、流行的因素，進行監(jiān)測；對國外發(fā)生、國內尚未發(fā)生的傳染病或者國內新發(fā)生的傳染病，進行監(jiān)測。 國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十四條 國家建立統(tǒng)一的突發(fā)事件預防控制體系。 縣級以上地方人民政府應當建立和完善突發(fā)事件監(jiān)測與預警系統(tǒng)。 縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政主管部門，應當指定機構負責開展突發(fā)事件的日常監(jiān)測，并確保監(jiān)測與預警系統(tǒng)的正常運行。 《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》3.1 國家建立統(tǒng)一的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預警與報告網絡體系。各級醫(yī)療、疾病預防控制、衛(wèi)生監(jiān)督和出入境檢疫機構負責開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的日常監(jiān)測工作。 原衛(wèi)生部《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第八條 各級疾病預防控制機構按照專業(yè)分工，承擔責任范圍內突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情監(jiān)測、信息報告與管理工作，具體職責為：（一）按照屬地化管理原則，當地疾病預防控制機構負責，對行政轄區(qū)內的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情進行監(jiān)測、信息報告與管理；負責收集、核實轄區(qū)內突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疫情信息和其他信息資料；設置專門的舉報、咨詢熱線電話，接受突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情的報告、咨詢和監(jiān)督；設置專門工作人員搜集各種來源的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情信息。 原衛(wèi)生部《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》二、主要職責：（一）疾病預防控制機構的職責：１、對影響人群生存環(huán)境衛(wèi)生質量及生命質量的危險因素進行食品、職業(yè)、環(huán)境、放射、學校衛(wèi)生等衛(wèi)生學監(jiān)測；對傳染病、地方病、寄生蟲病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)病、公害病、學生常見病及意外傷害、中毒等發(fā)生、分布和發(fā)展的規(guī)律進行流行病學監(jiān)測，并制定預防控制對策。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 4 |
出具傳染病疫情分析報告，分析、報告和預測疫情 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第七條 各級疾病預防控制機構承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。 第十八條第一款第（二）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責:（二）收集、分析和報告?zhèn)魅静”O(jiān)測信息，預測傳染病的發(fā)生、流行趨勢。 國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第十五條 監(jiān)測與預警工作應當根據突發(fā)事件的類別，制定監(jiān)測計劃，科學分析、綜合評價監(jiān)測數據。對早期發(fā)現的潛在隱患以及可能發(fā)生的突發(fā)事件，應當依照本條例規(guī)定的報告程序和時限及時報告。 原衛(wèi)生部《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》 二、主要職責：（一）疾病預防控制機構的職責：8、承擔疾病預防控制及有關公共衛(wèi)生信息的報告、管理和預測、預報，為疾病預防控制決策提供科學依據。 原國家衛(wèi)計委《傳染病信息報告管理規(guī)范（2015）版》四、傳染病疫情分析與利用（三）各級疾病預防控制機構必須每日對通過網絡報告的傳染病疫情進行動態(tài)監(jiān)控。省級及以上疾病預防控制機構須按周、月、年進行動態(tài)分析報告，市（地）和縣級疾病預防控制機構須按月、年進行傳染病疫情分析。當有甲類或按照甲類管理及其他重大傳染病疫情報告時，隨時作出專題分析和報告。（四）、各級疾病預防控制機構要及時將疫情分析結果以信息、簡報或報告等形式向上級疾病預防控制機構和同級衛(wèi)生計生行政部門報告，并反饋到下一級疾病預防控制機構。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第二款 國家、省級疾病預防控制機構負責對傳染病發(fā)生、流行以及分布進行監(jiān)測，對重大傳染病流行趨勢進行預測，提出預防控制對策，參與并指導對暴發(fā)的疫情進行調查處理，開展傳染病病原學鑒定，建立檢測質量控制體系，開展應用性研究和衛(wèi)生評價。 |
國家、省級疾病預防控制機構 |
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| 5 |
流行病學調查 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第七條 各級疾病預防控制機構承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。 第十八條第一款第（三）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責:（三）開展對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行病學調查、現場處理及其效果評價。 第二十一條 疾病預防控制機構應當指定專門人員負責對醫(yī)療機構內傳染病預防工作進行指導、考核，開展流行病學調查。 第四十條 疾病預防控制機構發(fā)現傳染病疫情或者接到傳染病疫情報告時，應當及時采取下列措施:（一）對傳染病疫情進行流行病學調查，根據調查情況提出劃定疫點、疫區(qū)的建議，對被污染的場所進行衛(wèi)生處理，對密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要的預防措施，并向衛(wèi)生行政部門提出疫情控制方案。 《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》4.2.4 （2）開展流行病學調查：疾控機構人員到達現場后，盡快制訂流行病學調查計劃和方案，地方專業(yè)技術人員按照計劃和方案，開展對突發(fā)事件累及人群的發(fā)病情況、分布特點進行調查分析，提出并實施有針對性的預防控制措施；對傳染病病人、疑似病人、病原攜帶者及其密切接觸者進行追蹤調查，查明傳播鏈，并向相關地方疾病預防控制機構通報情況。 《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》肺炎機制發(fā)〔2020〕5號 疾病預防控制機構強化病例個案和聚集性病例的流行病學調查與處置，詳細調查病例的感染來源，確定疫情波及范圍，評估疫情影響及可能發(fā)展趨勢，掌握病例發(fā)病至被隔離期間的接觸人員，判定密切接觸者。指導一般公共場所、交通工具、集體單位落實以環(huán)境清潔和開窗通風為主的衛(wèi)生措施，必要時進行適度的消毒處理。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 6 |
傳染病疫情報告 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第七條 各級疾病預防控制機構承擔傳染病監(jiān)測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。 第十八條第一款第（二）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責:（二）收集、分析和報告?zhèn)魅静”O(jiān)測信息，預測傳染病的發(fā)生、流行趨勢。 第三十一條 任何單位和個人發(fā)現傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫(yī)療機構報告。 第三十三條 疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發(fā)現傳染病暴發(fā)、流行時，應當立即報告當地衛(wèi)生行政部門，由當地衛(wèi)生行政部門立即報告當地人民政府，同時報告上級衛(wèi)生行政部門和國務院衛(wèi)生行政部門。 《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》4.2 應急反應措施4.2.4 疾病預防控制機構（1）突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告：國家、省、市（地）、縣級疾控機構做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息收集、報告與分析工作。 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第八條 各級疾病預防控制機構按照專業(yè)分工，承擔責任范圍內突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情監(jiān)測、信息報告與管理工作，具體職責為：（一）按照屬地化管理原則，當地疾病預防控制機構負責，對行政轄區(qū)內的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情進行監(jiān)測、信息報告與管理；負責收集、核實轄區(qū)內突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疫情信息和其他信息資料；設置專門的舉報、咨詢熱線電話，接受突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情的報告、咨詢和監(jiān)督；設置專門工作人員搜集各種來源的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情信息。 原衛(wèi)生部《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》 二、主要職責：（一）疾病預防控制機構的職責：8、承擔疾病預防控制及有關公共衛(wèi)生信息的報告、管理和預測、預報，為疾病預防控制決策提供科學依據。 原國家衛(wèi)計委《傳染病信息報告管理規(guī)范（2015）版》一、組織機構職責（二）疾病預防控制機構 負責本轄區(qū)傳染病信息報告工作的業(yè)務指導和技術支持。 |
各級疾病預防控制機構 |
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傳染病疫情通報 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第三十二條 港口、機場、鐵路疾病預防控制機構以及國境衛(wèi)生檢疫機關發(fā)現甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應當按照國家有關規(guī)定立即向國境口岸所在地的疾病預防控制機構或者所在地縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門報告并互相通報。 |
港口、機場、鐵路疾病預防控制機構以及國境衛(wèi)生檢疫機關 |
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| 《中華人民共和國傳染病防治法》第三十六條 動物防疫機構和疾病預防控制機構，應當及時互相通報動物間和人間發(fā)生的人畜共患傳染病疫情以及相關信息。 |
疾病預防控制機構與動物防疫機構 |
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| 原衛(wèi)生部《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第三十條 國境口岸所在地衛(wèi)生行政部門指定的疾病預防控制機構和港口、機場、鐵路等疾病預防控制機構及國境衛(wèi)生檢疫機構，發(fā)現國境衛(wèi)生檢疫法規(guī)定的檢疫傳染病時，應當互相通報疫情。 |
國境口岸所在地衛(wèi)生行政部門指定的疾病預防控制機構和港口、機場、鐵路等疾病預防控制機構及國境衛(wèi)生檢疫機構 |
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| 國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、衛(wèi)生部《關于貫徹落實傳染病防治法加強傳染病疫情通報管理工作的通知》 一、各級檢驗檢疫機構和所在地疾病預防控制機構或所在地縣以上衛(wèi)生行政部門要建立和完善傳染病疫情通報制度，依法互相通報有關傳染病疫情。
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各級檢驗檢疫機構和所在地疾病預防控制機構 |
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傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置和效果評價 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（三）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責:（三）開展對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的流行病學調查、現場處理及其效果評價。 第二十條第三款 地方人民政府和疾病預防控制機構接到國務院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預警后，應當按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施。 第二十七條 對被傳染病病原體污染的污水、污物、場所和物品，有關單位和個人必須在疾病預防控制機構的指導下或者按照其提出的衛(wèi)生要求，進行嚴格消毒處理；拒絕消毒處理的，由當地衛(wèi)生行政部門或者疾病預防控制機構進行強制消毒處理。 第三十九條 醫(yī)療機構收治傳染病病人、疑似傳染病病人，應當依法報告所在地的疾病預防控制機構。接到報告的疾病預防控制機構應當立即對可能受到危害的人員進行調查，根據需要采取必要的控制措施。 第四十條 疾病預防控制機構發(fā)現傳染病疫情或者接到傳染病疫情報告時，應當及時采取下列措施:（一）對傳染病疫情進行流行病學調查，根據調查情況提出劃定疫點、疫區(qū)的建議，對被污染的場所進行衛(wèi)生處理，對密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要的預防措施，并向衛(wèi)生行政部門提出疫情控制方案；（二）傳染病暴發(fā)、流行時，對疫點、疫區(qū)進行衛(wèi)生處理，向衛(wèi)生行政部門提出疫情控制方案，并按照衛(wèi)生行政部門的要求采取措施。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二十九條 省級以上人民政府衛(wèi)生行政主管部門或者其他有關部門指定的突發(fā)事件應急處理專業(yè)技術機構，負責突發(fā)事件的技術調查、確證、處置、控制和評價工作。
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省級以上人民政府衛(wèi)生行政主管部門或者其他有關部門指定的疾病控制機構 |
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| 9 |
開展傳染病實驗室檢測、診斷、病原學鑒定
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《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（三）項 各級疾病預防控制機構在傳染病預防控制中履行下列職責: （四）開展傳染病實驗室檢測、診斷、病原學鑒定。 |
各級疾病預防控制機構 |
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| 《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》4.2.4 （3）實驗室檢測：中國疾病預防控制中心和省級疾病預防控制機構指定的專業(yè)技術機構在地方專業(yè)機構的配合下，按有關技術規(guī)范采集足量、足夠的標本，分送省級和國家應急處理功能網絡實驗室檢測，查找致病原因。
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中國疾病預防控制中心和省級疾病預防控制機構 |
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| 10 |
預防性生物制品的使用管理 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（五）項（五）實施免疫規(guī)劃，負責預防性生物制品的使用管理。 （2）《中華人民共和國疫苗管理法》第三十四條 省級疾病預防控制機構應當根據國家免疫規(guī)劃和本行政區(qū)域疾病預防、控制需要，制定本行政區(qū)域免疫規(guī)劃疫苗使用計劃，并按照國家有關規(guī)定向組織采購疫苗的部門報告，同時報省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生健康主管部門備案。 疾病預防控制機構應當按照規(guī)定向接種單位供應疫苗。 疾病預防控制機構以外的單位和個人不得向接種單位供應疫苗，接種單位不得接收該疫苗。 第三十六條 疫苗上市許可持有人應當按照采購合同約定，向疾病預防控制機構或者疾病預防控制機構指定的接種單位配送疫苗。 第三十七條 疾病預防控制機構、接種單位、疫苗上市許可持有人、疫苗配送單位應當遵守疫苗儲存、運輸管理規(guī)范，保證疫苗質量。 第四十三條 各級疾病預防控制機構應當按照各自職責，開展與預防接種相關的宣傳、培訓、技術指導、監(jiān)測、評價、流行病學調查、應急處置等工作。 第四十四條第四款 各級疾病預防控制機構應當加強對接種單位預防接種工作的技術指導和疫苗使用的管理。 第五十四條 接種單位、醫(yī)療機構等發(fā)現疑似預防接種異常反應的，應當按照規(guī)定向疾病預防控制機構報告。 疫苗上市許可持有人應當設立專門機構，配備專職人員，主動收集、跟蹤分析疑似預防接種異常反應，及時采取風險控制措施，將疑似預防接種異常反應向疾病預防控制機構報告，將質量分析報告提交省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門。 第五十五條第一款 對疑似預防接種異常反應，疾病預防控制機構應當按照規(guī)定及時報告，組織調查、診斷，并將調查、診斷結論告知受種者或者其監(jiān)護人。對調查、診斷結論有爭議的，可以根據國務院衛(wèi)生健康主管部門制定的鑒定辦法申請鑒定。 |
疾病預防控制機構 |
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健康教育、咨詢，普及傳染病防治知識 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（六）項（六）開展健康教育、咨詢，普及傳染病防治知識。 原衛(wèi)生部《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》 二、主要職責：（一）疾病預防控制機構的職責：7、開展健康教育與健康促進，參與社區(qū)衛(wèi)生服務工作，促進社會健康環(huán)境的建立和人群健康行為的形成。 |
疾病預防控制機構 |
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對自然疫源地大型建設項目的預防控制措施 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第二十八條 在國家確認的自然疫源地計劃興建水利、交通、旅游、能源等大型建設項目的，應當事先由省級以上疾病預防控制機構對施工環(huán)境進行衛(wèi)生調查。建設單位應當根據疾病預防控制機構的意見，采取必要的傳染病預防、控制措施。施工期間，建設單位應當設專人負責工地上的衛(wèi)生防疫工作。工程竣工后，疾病預防控制機構應當對可能發(fā)生的傳染病進行監(jiān)測。 |
疾病預防控制機構 |
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與傳染病預防控制相關的職責 |
（1）不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十二條 在中華人民共和國領域內的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構、醫(yī)療機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。疾病預防控制機構、醫(yī)療機構不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料。 |
疾病預防控制機構 |
| （2）指導、培訓下級疾病預防控制機構及其工作人員 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條第一款第（七）項（七）指導、培訓下級疾病預防控制機構及其工作人員開展傳染病監(jiān)測工作。 |
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| （3）依法嚴格管理本機構的病原微生物實驗室 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第二十二條 疾病預防控制機構、醫(yī)療機構的實驗室和從事病原微生物實驗的單位，應當符合國家規(guī)定的條件和技術標準，建立嚴格的監(jiān)督管理制度，對傳染病病原體樣本按照規(guī)定的措施實行嚴格監(jiān)督管理，嚴防傳染病病原體的實驗室感染和病原微生物的擴散。
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| （4）依法使用血液和血液制品 |
《中華人民共和國傳染病防治法》第二十三條第二款 疾病預防控制機構、醫(yī)療機構使用血液和血液制品，必須遵守國家有關規(guī)定，防止因輸入血液、使用血液制品引起經血液傳播疾病的發(fā)生。 |
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三、關于疾病預防控制機構充分行使其職能的法律建議
本次新型冠狀病毒導致的肺炎已經發(fā)展為全國性的傳染性疾病，且在2020年1月20日，新型冠狀病毒的肺炎已被國家衛(wèi)健委納入乙類管理、甲類控制。
現本文將簡要分析疾病預防控制機構在行使其職能時，在現有法律框架下其法定職權在行使過程中是否存在障礙或不合理之處，導致其出現缺位或職能履行延誤的情形，并就此提出相應法律建議。
(一) 發(fā)現傳染病疫情時，疾病預防控制機構的信息收集及疫情報告渠道是否暢通？
1.傳染病信息收集職責：
疾病預防控制機構具有法定的傳染病疫情信息收集、分析、調查和核實的職責，但并無行政處罰權限。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第十二條與三十三條之規(guī)定，疾病預防控制中心應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息，并且一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構有關傳染病的調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關情況。
其次，《傳染病信息報告管理規(guī)范》要求各級疾病預防控制機構負責各自轄區(qū)內的“傳染病信息的收集、分析、報告和反饋”工作。
但是，疾病預防控制機構是一個隸屬于衛(wèi)健委、由國家財政全額撥款的事業(yè)單位，其采取的預防控制措施需要通過衛(wèi)健委的行政職權才能得以實現。例如根據《傳染病防治法》，疾病預防控制機構雖有權對一切單位及個人進行調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施。但是該法并未規(guī)定除醫(yī)療機構、采供血機構等其他明確規(guī)定的機構之外的單位及個人拒不配合疾病預防控制機構進行調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施的法律后果。雖然《傳染病防治法》第七十七條規(guī)定單位和個人違反本法規(guī)定，導致傳染病傳播、流行的，需向遭受人身、財產損害的他人承擔民事責任。但疾病預防控制機構仍然無權對拒不配合的其他單位及個人進行相應的行政處罰。
2.傳染病疫情信息報告職責：
我國傳染病疫情信息報告機制較為完善，疾病預防控制機構作為報告責任單位之一，也承擔其法定的疫情報告職責。
1) 報告方式及主體：
從2003年SARS疫情之后，在當時國務院衛(wèi)生部的提議之下，疾病預防控制機構在2004年1月建立一套覆蓋所有醫(yī)院乃至基層衛(wèi)生中心的中國疾病預防控制信息系統(tǒng)。簡單而言，各地醫(yī)院的醫(yī)生發(fā)現傳染病案例，根據規(guī)定，就要通過網絡系統(tǒng)直接上傳這一病例（報告主體為醫(yī)療機構或醫(yī)務人員），一旦上傳，根據權限，各級疾病預防控制機構都可以看到這個病例。所謂權限，就是每個地區(qū)的疾病預防控制機構可以看到本地的疫情即“直報系統(tǒng)”。這套系統(tǒng)中也設置了針對不明原因肺炎PUE（Pneumonia ofUnknown Etiology）的直報。截至2011年年底，該系統(tǒng)已覆蓋全國100％的疾控機構、98％的縣級及以上醫(yī)療衛(wèi)生機構和88％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。[1]
因此，就不明原因肺炎發(fā)生，我國具備完善的直報系統(tǒng)。
根據《傳染病防治法》第三十三條之規(guī)定：“疾病預防控制機構接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發(fā)現傳染病暴發(fā)、流行時，應當立即報告當地衛(wèi)生行政部門，由當地衛(wèi)生行政部門立即報告當地人民政府，同時報告上級衛(wèi)生行政部門和國務院衛(wèi)生行政部門。”
即按照該規(guī)定，疾病預防控制機構在接到法定的甲類、乙類傳染病報告或傳染病暴發(fā)、流行時，其應當向當地衛(wèi)健委報告。甲類及乙類傳染病已由法律明確規(guī)定種類。但是，在某一傳染病未被明確為甲類或乙類傳染病時，根據《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》第七十三條之規(guī)定，只要該傳染病符合“爆發(fā)”或“流行”定義的，疾病預防控制機構也應當啟動報告程序。
因此，疾病預防控制機構系法定的責任疫情報告單位。實際上，各級各類醫(yī)療機構、疾病預防控制機構、采供血機構均為責任報告單位；其執(zhí)行職務的人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生、個體開業(yè)醫(yī)生均為責任疫情報告人。
2) 報告內容：
發(fā)現疫情的疾病預防控制機構應當就哪些內容與事項形成報告？《傳染病防治法》中對此無明確規(guī)定。
但是，根據由原衛(wèi)生部頒發(fā)的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關信息報告管理工作規(guī)范（試行）》（下稱《工作規(guī)范》），對傳染病疫情報告具有較為詳細的規(guī)定。首先，本次肺炎應當屬于該工作規(guī)范規(guī)定的報告范圍，即該規(guī)范第四條第（一）第25項：不明原因肺炎：發(fā)現不明原因肺炎病例。
其次，根據該《工作規(guī)范》第五條相關規(guī)定，信息報告主要內容包括：事件名稱、事件類別、發(fā)生時間、地點、涉及的地域范圍、人數、主要癥狀與體征、可能的原因、已經采取的措施、事件的發(fā)展趨勢、下步工作計劃等。并在該《工作規(guī)范》附件中附了一份《突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關信息報告卡》。
但是，由于該《工作規(guī)范》又規(guī)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的確認由衛(wèi)生行政部門（即衛(wèi)健委）組織實施，因此，疾病預防控制機構無權確認某一傳染病疫情是否構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件，僅能就其掌握的事件信息進行匯報。
3) 報告時限：
2020年1月20日，新型冠狀病毒的肺炎被納入乙類管理、甲類控制，即按照“法定傳染病”對待處置。那么在本次肺炎尚未被劃入“法定傳染病”時，疾病預防控制機構是否仍應當在一定期限內完成報告？
首先，按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》（下稱《突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理辦法》）第十六條至第二十條的相關規(guī)定，責任報告單位和責任疫情報告人在發(fā)現其他傳染病和不明原因疾病暴發(fā)時，應于2小時內將傳染病報告卡通過網絡報告。
其次，《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關于印發(fā)傳染病信息報告管理規(guī)范（2015年版）的通知》（簡稱《傳染病信息報告管理規(guī)定》）中對于報告時限，也有較為明確的規(guī)定，即責任報告單位和責任疫情報告人發(fā)現甲類傳染病和乙類傳染病中的肺炭疽、傳染性非典型肺炎等按照甲類管理的傳染病人或疑似病人時，或發(fā)現其他傳染病和不明原因疾病暴發(fā)時，應于2小時內將傳染病報告卡通過網絡報告。
綜上可知，雖然本次新型冠狀病毒的肺炎發(fā)生之初并非屬于“法定傳染病”，但是根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理辦法》以及《傳染病信息報告管理規(guī)定》，包括疾病預防控制機構在內的責任報告單位和責任疫情報告人均應在2小時內通過網絡報告。
3.法律建議：
針對疾病預防控制機構傳染病信息收集職責，應當完善對其他單位及個人拒不配合疾病預防控制機構進行調查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施的法律后果，由相應的行政主體對上述對象處以行政處罰，從而保障疾病預防控制機構在調查及收集信息、甚至是采取其他措施時具備相應的強制力。
針對疾病預防控制機構傳染病信息的報告與工作建議，除了提供傳染病相關基本信息之外，疾病預防控制機構也應當提供和出具 詳細的《工作建議》。特別是考慮到疾病預防控制機構承擔著“開展傳染病、慢性病、職業(yè)病、地方病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疑似預防接種異常反應監(jiān)測及國民健康狀況監(jiān)測與評價，開展重大公共衛(wèi)生問題的調查與危害風險評估”職責，則其更應當對重大公共衛(wèi)生問題進行細化的風險評估。
目前，《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測、排查和管理方案》中對于不明原因的肺炎病例的發(fā)現、調查、會診、管理及檢測都有詳細規(guī)定，并要求縣級疾病預防控制機構在向縣級衛(wèi)生行政部門報告時，同時提出相應的《工作建議》。則基于此《管理方案》，建議衛(wèi)健委可對其他傳染病也出具相應的《管理方案》，明確疾病預防控制機構應當提出的建議內容，使其傳染病監(jiān)測與評估功能得到最大程度發(fā)揮。
(二) 現有疫情公布機制是否合理？
1.現有公布機制：
依據一：《傳染病防治法》，疫情公布機制。
《傳染病防治法》第三十八條第二款規(guī)定，傳染病爆發(fā)、流行時，國務院衛(wèi)生行政部門（即國家衛(wèi)健委）負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門（即省級衛(wèi)健委）向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息，具體需公布信息包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情性質、原因、發(fā)生地及范圍、傷亡及涉及的人員范圍、處理措施和控制情況等信息。
綜上，疫情公布的主體、疫情公布內容等相關詳細信息，在《傳染病防治法》中看似已經得到較為全面的規(guī)定。自2020年1月21日起，國家衛(wèi)健委每天都會公布前日全國范圍內的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情情況》。
依據二：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》（簡稱《突發(fā)應急條例》），突發(fā)事件公布機制。
《突發(fā)應急條例》第二十五條規(guī)定，國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內突發(fā)事件的信息。
《突發(fā)應急條例》第二條規(guī)定，本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。
綜上，各級疾病預防控制機構均無疫情公布的相關權限。
2.疫情公布機制存在缺陷：
盡管《傳染病防治法》中對疫情公布已經有了相應規(guī)定，但是本次新型冠狀病毒肺炎的公布事宜卻仍遭到諸多質疑，社會公眾認為衛(wèi)健委就本次肺炎的疫情公布嚴重遲延，導致了疫情的嚴重擴大和惡化。
針對上述質疑，結合《傳染病防治法》相關規(guī)定，我們可以找到疫情公布機制存在的疏漏之處。
本文2.1條中所列明的疫情公布機制，是針對“法定傳染病”而制定的。《傳染病防治法》第三條列明了甲類、乙類及丙類三類法定傳染病。即只有出現前述法定傳染病時，才需要根據三十八條之規(guī)定由國家衛(wèi)健委啟動疫情公布機制。
但是，直到2020年1月20日前，新型冠狀病毒肺炎未被確認為“法定傳染病”，因此其在此之前該肺炎不屬于“法定傳染病”，國家衛(wèi)健委未按照《傳染病防治法》進行公布并未違反相關規(guī)定。只有在國家衛(wèi)健委對傳染病種類進行調整后，該類傳染病才需要被進行公布。
即使在《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測、排查和管理方案》中，對于此類“不明原因肺炎”的疫情信息，也沒有規(guī)定相應的社會通報制度。
綜上，對于相關法律及處置方案的規(guī)定中可以看出，現有的疫情公布機制是針對于已知傳染病而作出的，對于尚未知曉的傳染病，沒有強制性的社會通報機制和公布機制。
3.法律建議：
1) 拓寬公布機制種類，充分利用突發(fā)公共衛(wèi)生事件公布機制。
結合前文所述，在我國現有的疫情公布機制中，所存在的明顯疏漏即是對于突發(fā)性未知傳染病的公布機制，應當予以完善。而結合醫(yī)學實際，從某一突發(fā)的未知的傳染性疾病的發(fā)現、進行流行病學調查、上報以及分析，整個過程必然需要若干天的時間，特別是將該新型傳染病列為“法定傳染病”更需要相應的法定程序。此時疫情的擴散或許已經導致較為嚴重的后果。
因此，在面對上述突發(fā)新型傳染性疾病時若未能及時確定疾病的病理信息或更詳細的醫(yī)學信息，國家衛(wèi)健委在無法通過《傳染病防治法》啟動疫情公布機制時，可以通過《突發(fā)應急條例》以及《衛(wèi)生部關于法定報告?zhèn)魅静∫咔楹屯话l(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案（試行）》相關規(guī)定，由衛(wèi)生部（現國家衛(wèi)健委）向社會進行發(fā)布全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，從而避免時間上無謂的消耗，使得疫區(qū)或其他地方政府以及民眾獲取信息，從而避免疫情在該段真空期間內的迅速擴散。
2) 增加疫情公布主體。
正如前文所述，由于傳染病定性非同小可，在遇到未知傳染病種類時，在未授權情況下，地方政府沒有權限進行疫情的公布，需靠上層的國家衛(wèi)健委或者國家疾病預防控制機構來決策。而國家疾病預防控制機構在收到數據反饋后還要派專家進行相關疫情的進一步核查確認。整個過程一套下來，會犧牲掉很大的時效性，不利于危險性新型傳染病種的及時披露和防控。
因此，雖然傳染病的披露工作的確是個復雜的系統(tǒng)性工程，涉及到社會組織架構的各個層面，稍有不慎就會釀成一發(fā)不可收拾的惡性后果。但將疫情公布權限僅限于國家衛(wèi)健委（或由國家衛(wèi)健委授權各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門）這一部門是否合適？
在面對嚴重突發(fā)疫情時，是否應當考慮時效性，比如類似于本次肺炎的特殊危急情況時，若在疾病預防控制機構匯報至國家衛(wèi)健委后一定期限內，如國家衛(wèi)健委無法予以反饋，則授予疾病預防控制機構疫情公布的權限或者是針對公眾公布相關預警信息，從而針對性地為疫區(qū)的管理提供時效保障，可待國家衛(wèi)健委確定疾病性質后，可就疫情予以修正。
綜上，以上即是本文分析疾病預防控制機構在行使其法定職權時，在現有法律框架下存在的障礙及不合理之處，并就相應情形提出針對性的法律建議。
[1] https://www.cbnweek.com/articles/normal/24355，第一財經雜志，《疾控中心無辜嗎？》，作者肖文杰 許冰清。
滬公網安備 31010402007129號
