網(wǎng)上投稿
【案情簡(jiǎn)介】
上海某公司于2017年4月6日向上海市閔行區(qū)規(guī)劃和土地管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)規(guī)土局”）申請(qǐng)獲取“閔規(guī)土（2015）168號(hào)文《關(guān)于上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號(hào)地塊閑置土地處置方案的請(qǐng)示》”。5月17日，區(qū)規(guī)土局作出閔規(guī)土信（2017）第88號(hào)《政府信息公開(kāi)告知書(shū)》，告知上海某公司其申請(qǐng)要求獲取的信息屬過(guò)程性信息，不屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)予公開(kāi)的政府信息。上海某公司不服，于2017年5月26日提起行政訴訟，要求判令區(qū)規(guī)土局公開(kāi)其所申請(qǐng)的文件。
【代理意見(jiàn)】
盡管《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府信息公開(kāi)條例》）第十四條第四款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開(kāi)的范圍僅限于“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”。對(duì)于內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息，雖然《政府信息公開(kāi)條例》未作明確規(guī)定，但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公開(kāi)意見(jiàn)》）第二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息。”在《政府信息公開(kāi)條例》施行近兩年后，因各地區(qū)、各部門(mén)在依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息工作中遇到一些新情況，為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門(mén)準(zhǔn)確應(yīng)用《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，作為負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)國(guó)務(wù)院辦公廳，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政府和工作實(shí)踐，特制定了《公開(kāi)意見(jiàn)》。因此，上述《公開(kāi)意見(jiàn)》在性質(zhì)上屬于全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》的具體應(yīng)用解釋?zhuān)梢詰?yīng)用于被上訴人開(kāi)展依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息工作中。其實(shí)，對(duì)于內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息，從世界范圍來(lái)看，皆認(rèn)為這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成過(guò)程”的信息，一旦公開(kāi)，可能妨礙行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的充分交流，工作人員在行政決策過(guò)程中也不能暢所欲言，使得決策過(guò)程的科學(xué)性和民主性大打折扣，故為了保證行政機(jī)關(guān)決策的科學(xué)、民主、完整，各國(guó)都將這類(lèi)信息免于公開(kāi)。因此，被上訴人將《公開(kāi)意見(jiàn)》作為認(rèn)定上訴人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息屬于過(guò)程性信息的依據(jù)，非但不違反《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，相反符合國(guó)際通例，更有利于公平與效率的平衡，對(duì)此原審判決適用法律、法規(guī)正確。
另外，值得注意的是，并非一切內(nèi)部請(qǐng)示交流文件的過(guò)程性信息都免于公開(kāi)，法律剛性規(guī)定下級(jí)行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前要請(qǐng)示上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)所提交的請(qǐng)示文件則屬例外。
一、上訴人申請(qǐng)公開(kāi)的政府屬于過(guò)程性信息
上訴人申請(qǐng)公開(kāi)的閔規(guī)土（2015）168號(hào)文《關(guān)于上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號(hào)地塊閑置土地處置方案的請(qǐng)示》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《請(qǐng)示》），實(shí)際上系被上訴人在土地行政管理過(guò)程中，在最終作出通過(guò)解除出讓合同收回特定地塊土地使用權(quán)的決定之前，為慎重起見(jiàn)而征求上級(jí)機(jī)關(guān)意見(jiàn)的內(nèi)部請(qǐng)示性交流文件，只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間往來(lái)，不對(duì)外發(fā)生效力，且該請(qǐng)示交流文件并不屬于法律剛性規(guī)定的上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示文件的例外情形，并未對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此，《請(qǐng)示》符合過(guò)程性信息所應(yīng)當(dāng)具備的特點(diǎn)。事實(shí)上，對(duì)于通過(guò)解除出讓合同收回土地使用權(quán)，目前并無(wú)必須要求作出行政決定機(jī)關(guān)請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)并征得批準(zhǔn)同意的法律規(guī)定，雖然《請(qǐng)示》文件名稱(chēng)中提到了“閑置土地處置”的字眼，但文件內(nèi)容確系被上訴人即將通過(guò)解除出讓合同的方式收回土地使用權(quán)，而向上級(jí)機(jī)關(guān)的交流匯報(bào)。對(duì)此上級(jí)機(jī)關(guān)的抄告內(nèi)容：“原則同意上海某公司吳涇鎮(zhèn)工-72號(hào)地塊解除合同收回土地使用權(quán)，由你局嚴(yán)格按照規(guī)范程序操作。后續(xù)補(bǔ)償事宜由你局會(huì)同區(qū)土地儲(chǔ)備中心予以落實(shí)?！币部捎枰宰糇C。因此，被上訴人將《請(qǐng)示》認(rèn)定為過(guò)程性信息，事實(shí)清楚，對(duì)此原審判決認(rèn)定無(wú)誤。
二、上訴人認(rèn)為原審“同案不同判”的主張不成立
案件是否同一，需從主觀(guān)與客觀(guān)兩個(gè)方面進(jìn)行判斷，即綜合案件的性質(zhì)和案件的情節(jié)予以分析，立足于案件事實(shí)與具體法律條文的聯(lián)系，以案件事實(shí)的法律特性為線(xiàn)索，來(lái)確定兩個(gè)案件的事實(shí)在整體上是不是涉及相同的法律問(wèn)題，是不是屬于同樣法律性質(zhì)的案件。如前所述，本案《請(qǐng)示》并非被上訴人作出最終決定之前必須向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)的文件，僅僅是被上訴人為了慎重起見(jiàn)，也為了保證作出最終決定的科學(xué)、民主，才以《請(qǐng)示》與上級(jí)機(jī)關(guān)交流討論。上訴人所稱(chēng)的最高院信息公開(kāi)案例中的“一書(shū)四方案”以及(2015)閔行初第51號(hào)判例中的閔行區(qū)房地局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)文件，因系法律剛性規(guī)定必須要提交的申請(qǐng)文件，而屬于《公開(kāi)意見(jiàn)》所規(guī)定的過(guò)程性信息的例外情形。因此，本案與上訴人提供的案例基本事實(shí)都不一致，更遑論屬于相同法律性質(zhì)的案件，也即本案與上訴人所主張的“彼案”因?qū)佟安煌浮保?dāng)然“不同判”，對(duì)此上訴人的主張不能成立。
【判決結(jié)果】
二審法院判決維持一審原判，駁回上訴。
【裁判文書(shū)】
在事實(shí)方面，二審法院認(rèn)為：“經(jīng)審理查明，原審的事實(shí)無(wú)誤，本院予以確認(rèn)”，在判決理由上，二審法院認(rèn)為：“原審的判決理由闡述得當(dāng)，本院予以確認(rèn)。”
一審中，上海市閔行區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告要求獲取的文件是被告在土地行政管理過(guò)程中，在最終作出決定收回特定地塊土地使用權(quán)之前，征求上級(jí)機(jī)關(guān)意見(jiàn)的請(qǐng)示文件，不對(duì)外發(fā)生效力，具有過(guò)程性的特點(diǎn)。盡管《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開(kāi)的范圍僅限于“涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”。從世界范圍看，內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息通常被列為可以不公開(kāi)的情形。這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成”的信息，一旦公開(kāi)，可能妨礙坦率的意見(jiàn)交換以及正常的意思形成。這類(lèi)信息免于公開(kāi)，目的是保護(hù)政府決策過(guò)程的完整性，鼓勵(lì)政府官員之間的相互討論。
《政府信息公開(kāi)條例》雖然對(duì)內(nèi)部信息、過(guò)程信息、決策信息沒(méi)有作出明確規(guī)定，但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》第二條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息?！备鶕?jù)《政府信息公開(kāi)條例》第三條第二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院辦公廳是全國(guó)政府信息公開(kāi)工作的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開(kāi)工作”，上述意見(jiàn)在性質(zhì)上屬于全國(guó)政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》的具體應(yīng)用解釋?zhuān)以摻忉尫蠂?guó)際通例，也有利于兼顧公開(kāi)與效率的平衡。本案中，原告申請(qǐng)公開(kāi)的文件具有內(nèi)部性、過(guò)程性特點(diǎn)，被告在說(shuō)明理由的基礎(chǔ)上不予公開(kāi)，并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此，一審法院判決駁回上海某公司的訴訟請(qǐng)求。
【案例評(píng)析】
一、過(guò)程性信息的判斷依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》亦或是《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》中均沒(méi)有對(duì)過(guò)程性信息作出過(guò)定義，本案中，法院將《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》中的規(guī)定作為政府信息公開(kāi)工作的具體應(yīng)用解釋予以適用，對(duì)行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)操作中對(duì)于判斷申請(qǐng)內(nèi)容是否屬于過(guò)程性信息具有借鑒意義。
二、過(guò)程性信息是否應(yīng)予公開(kāi)
對(duì)此，最高人民法院公布的全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例中的案例5中也對(duì)此作出了論述，其指出過(guò)程性信息并不是絕對(duì)的例外，“當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過(guò)程性信息，如果公開(kāi)的需要大于不公開(kāi)的需要，就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！倍鴮?duì)于是否有“公開(kāi)的需要”的判斷，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)目的的角度出發(fā)，對(duì)于正處于行政決定形成過(guò)程中的信息，保護(hù)的目的在于防止信息泄露影響執(zhí)法活動(dòng)的順利進(jìn)行，避免由于泄露引起誤解和社會(huì)混亂；而在行政決定作出后，對(duì)曾處于決定形成過(guò)程中的過(guò)程性信息，不予公開(kāi)是為了保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的充分交流，從而使行政機(jī)關(guān)工作人員在決策制定過(guò)程中敢于暢所欲言，確保決策過(guò)程的科學(xué)性和民主性。在實(shí)踐操作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意過(guò)程性信息并不是絕對(duì)可以不予公開(kāi)，而是應(yīng)當(dāng)從保護(hù)目的出發(fā)，判斷是否屬于不應(yīng)公開(kāi)的過(guò)程性信息，對(duì)于法律規(guī)范未作出剛性規(guī)定的上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示和批復(fù)、非公眾參與的行政決策的過(guò)程性信息，如果符合上保護(hù)的目的，可以不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息予以答復(fù)。
【結(jié)語(yǔ)和建議】
本案涵蓋了若干關(guān)于政府信息公開(kāi)中的爭(zhēng)議問(wèn)題。在《政府信息公開(kāi)條例》及《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》未明確規(guī)定的情形下，準(zhǔn)確把握過(guò)程性信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及過(guò)程性信息是否應(yīng)予公開(kāi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，既關(guān)系到對(duì)信息公開(kāi)立法精神的貫徹，也關(guān)系到司法實(shí)踐的應(yīng)用。
過(guò)程性信息是否應(yīng)予公開(kāi)，其爭(zhēng)議核心在于公民知情權(quán)與保護(hù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部充分交流目的之間的平衡問(wèn)題，而最新的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例 ( 修訂草案征求意見(jiàn)稿 ) 》第十七條也對(duì)于此類(lèi)內(nèi)部信息、過(guò)程信息作出了規(guī)定，而該規(guī)定的內(nèi)涵或是外延也有待今后的司法實(shí)踐過(guò)程中，逐步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有一個(gè)更為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
