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自黨的十一屆三中全會以來，國企改革已然三十余年。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了新一輪國資國企改革的大幕。之后，上海市政府正式出臺了《關于進一步深化上海國資促進企業(yè)發(fā)展的意見》，打響了新一輪國資國企改革的“第一槍”。回首三十年的國企改革的進程，律師在其中的作用從無到有，從小到大。而這一輪的國資國企改革無疑給律師業(yè)務帶來了機遇與挑戰(zhàn)。在這場改革中律師能夠做什么，如何參與其中，便是本文需要探討的話題。
一、引言
黨的十八屆三中全會拉開了國企改革與國資監(jiān)管制度創(chuàng)新的大幕。從中央到地方，從監(jiān)管到實踐，都開啟了新一輪改革創(chuàng)新的大閥。這場改革結果如何，終會何去何從我們不得而知。但不可否認，此次這場新一輪的國資國企改革無疑賦予了律師新的使命與挑戰(zhàn)。
二、國資國企改革簡史
（一）國資國企改革三十年
回溯黨的十一屆三中全會以來的經濟運行軌跡，改革開放已然三十余年，而國資國企改革無疑是改革浪潮中的中流砥柱，也是改革中最難攻堅的問題。
1978年十一屆三中全會到1992年南方談話，是我國國企改革的初步探索階段。國營企業(yè)普遍實行擴大經營自主權的改革，隨后沿著所有權和經營權分離的原則逐步推進政企分開，使企業(yè)成為獨立經營、自負盈虧的商品生產者和經營者。在此期間，承包經營責任制被大多數(shù)企業(yè)所認同，也有少部分企業(yè)開了股份制改革的先河。
1992年南方談話到2002年黨的十六大召開，是國企改革的制度創(chuàng)新階段。這一階段是中國經濟從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程，在此期間逐步明確建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標。在這改革思想的指引下，國有企業(yè)加快了公司制的改革，并于1994年出臺了《中華人民共和國公司法》。
2002年十六大后，國企改革開始了縱深推進。現(xiàn)代企業(yè)制度建設的繼續(xù)深化、國有資產管理方式的變化和資本市場的改革，是該階段的主旋律。2008年后，國企改革逐步放緩，最終停滯，積累了大量的問題，如今要重啟改革。
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黨的十八屆三中全會規(guī)劃了新一輪的國資國企改革藍圖，該會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從深化國有企業(yè)改革和完善國有資產管理體制兩大方面來貫徹落實國資國企改革，該意見主要內容包括：積極發(fā)展混合所有制經濟，推動國有企業(yè)完善公司治理結構，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有資產監(jiān)管體制，優(yōu)化國有經濟的布局和結構，加強和改進黨對國有企業(yè)的領導，為國有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。
黨的十八屆三中全會以后，國務院國資委專門成立了全面深化改革領導小組，截至筆者寫稿時國資委已召開了9次全體會議和5次專題會議，對深化國有企業(yè)改革、完善國有資產管理體制等重大問題進行研究，審議的改革文件包括《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見（建議稿）》、《關于完善國有資產管理體制的總體方案（建議稿）》等。國資委于2014年7月15日對外公布了《關于啟動四項改革試點工作的建議》，該文件為國資委首次對外公布的文件，主要內容在所監(jiān)管的中央企業(yè)中開展四項改革試點：一是中央企業(yè)改組國有資本投資公司試點；二是中央企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟試點；三是中央企業(yè)董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權試點；四是向中央企業(yè)派駐紀檢組試點。
相較于國家政策制定的緩步穩(wěn)行，地方國資的動作要顯得積極得多。以上海為例，作為擁有我國最大體量地方國資的上海市，打響了新一輪國資國企改革的“第一槍”。2013年12月17日，上海市政府正式出臺《關于進一步深化上海國資促進企業(yè)發(fā)展的意見》（“上海國資改革20條”），從國資管理、國資布局、國有企業(yè)層面分別確立了目標，改革方案涉及國企分類監(jiān)管、國資流動平臺搭建、股權激勵擴容等20條細則。之后，于2014年6月13日，上海市委審議并原則通過《關于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經濟的若干意見（試行）》，提出三到五年完成國有企業(yè)公司制改革的目標。
三、律師在傳統(tǒng)國企改革中的角色
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從國企改革的前二十幾年的歷程來看，法律人包括律師在其中的作用，顯得微不足道。國企改革伴隨著經濟體制改革是以政策為主導，立法是滯后的。在操作層面上，也完全是行政模式，是在政治性口號的指引下分步推進的。由于立法滯后，行政主導，律師參與改革的空間相對窄小，甚至說沒法起作用。
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但是隨著后期改革的推動與深入，國企改革逐漸進入到法治的軌道上來，律師也開始漸漸活躍在國資國企改革的舞臺上。國資委先后出臺《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》（“3號令”）、《關于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實施意見》（“60號文”）等文件，將法律意見書作為企業(yè)改制、企業(yè)國有產權轉讓的必備文件，這是律師在參與國企改革的重要契機。
在2004年，近500名上海律師組成了“國企改制上海律師法律服務團”，這是當時上海市國資委、市律師協(xié)會為上海國企新一輪改革采取的重大舉措。2007年，中華全國律師協(xié)會印發(fā)了《律師承辦國有企業(yè)改制與相關公司治理業(yè)務操作指引》。而上海市律師協(xié)會又分別于2004年、2010年印發(fā)了《上海市國有企業(yè)改制律師業(yè)務指引》與《律師辦理國有企業(yè)改制法律業(yè)務操作指引》。
由此可見，當時律師參與國企改革主要是圍繞國有企業(yè)改制與公司治理，這也是與當時整個國企改革的重點相一致。
四、國資國企改革新機遇
律師作為在國資國企改革中其中一個參與者，其在從中發(fā)揮的作用與地位，取決于改革推進的內容與方向。目前時代賦予國資國企改革新的篇章，也是賦予律師新的使命。律師可以通過參與政策制定，或為國企直接提供服務，抑或是間接通過金融或民企服務參與到國資國企改革中。
具體律師在此輪國資國企改革中所能參與的業(yè)務領域，我們可以從中央、地方印發(fā)的有關國資國企改革文件中看出端倪。以上海市來看，截至目前有關機構就國資國企改革發(fā)布了幾大重要文件：《關于進一步深化上海國資促進企業(yè)發(fā)展的意見》（“上海國資改革20條”）、《關于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經濟的若干意見（試行）》、《上海市國資委管好資本、服務企業(yè)履職清單（試行）》，這意味著律師可以在以下幾大領域拓展業(yè)務。
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目前，我國80%以上的國有企業(yè)都實現(xiàn)了公司制股份制改革。下一步，應該繼續(xù)通過核心資產上市和整體上市、引入集體資本和非公有制資本、員工持股三種形式，推進混合所有制改革。不少人士認為，國資國企改革發(fā)揮作用的幾類資本包括國有資本、境外資本、民營產業(yè)資本、一般PE資本、大型PE資本。其中大型PE資本作為專業(yè)化的社會資本，優(yōu)勢更加明顯，將成為此次市場化配置資源的專業(yè)推手。
在改革推進的過程中，資本市場平臺將作為國企新一輪并購重組改革的對接，從中對金融支持的需求越來越多。上海市國資委先后成立了國際集團、國盛等資產公司，目的就是為了加速上海國有資產證券化和結構優(yōu)化，滿足重大產業(yè)項目建設需求。其中上海國際集團現(xiàn)階段的發(fā)展定位是戰(zhàn)略控制型的以金融投資為主業(yè)的綜合投資集團，其發(fā)展目標是成為以金融產業(yè)為核心，涵蓋銀行、信托、證券、基金、保險、資產管理、金融服務等多個金融領域，逐步實現(xiàn)金融綜合經營的控股集團。
由此可見，改革過程中的金融法律服務的需求是非常巨大的。這里既包括已經是傳統(tǒng)業(yè)務的整體上市、股票發(fā)行，也包括債券、信托、資管、資產證券化等金融產品的設計、金融工具的運用等方面的法律需求。結合上海近年來提出的建設國際金融中心的要求，對于律師來說，是非常有利的業(yè)務信號。
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規(guī)范設置法人治理結構是此次國資國企改革中提出的又一個議題。在這個議題下，將通過區(qū)分競爭類企業(yè)、功能類企業(yè)、公共服務類企業(yè)不同特點規(guī)范企業(yè)的治理結構和管理團隊建設。上海國資改革20條從宏觀上部署了企業(yè)的總治理結構，但在具體落實過程中還是需要在公司法律框架下進行制度設計。比如建立有效的董事會表決機制，采用股權激勵、股票期權、分紅激勵、績效激勵等方式優(yōu)化公司治理結構。
從另一角度來看，將有大批的企業(yè)被列為競爭性企業(yè)，這些企業(yè)被要求完全參與市場化競爭中，其內在要求就是需要這些企業(yè)有更嚴格的內部風險控制和合規(guī)審核的要求，這也提供了為國有企業(yè)進行風險控制和合規(guī)服務的契機。
（三）涉外法律服務
上海國資改革20條提出支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經營。并提出形成2-3家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團；8-10家全國布局、海外發(fā)展、整體實力領先的企業(yè)集團的要求。
在“走出去”戰(zhàn)略的指導下，國有企業(yè)會在產品、資本、經營能力這個層面上走出去進入國際市場，這給涉外法律服務提供了巨大的市場。在產品走出去的過程中可能涉及反侵銷、反補貼等國際經濟法律的問題。在資本走出去的層面上，會涉及在海外市場進行資本運作的法律問題，比如可能會通過投資公司參股或者成立基金在海外進行投資。
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2013年年底，國資委辦公廳發(fā)布的《關于中央企業(yè)資產轉讓進場交易有關事項的通知》規(guī)定中央企業(yè)及其各級控股企業(yè)一定金額以上的資產對外轉讓，應當遵循公開、公平、公正的原則，在依法設立的企業(yè)國有產權交易機構公開進行。2014年5月，國資委公布了從事央企資產轉讓交易業(yè)務的交易機構的名單，上海聯(lián)合產權交易所是產權交易機構之一。
雖然此前國務院國資委其實早已明確，中央企業(yè)國有產權轉讓應該實施進場交易。但國資委再次強調央企資產交易的進場，或是釋放出的新一輪國資國企改革中大量物權交易的信號，希望通過提前規(guī)范預防改革中可能發(fā)生的國有資產流失。目前各方面的關注都圍繞在股權交易這塊，但不容忽視在物權交易這塊也可能成為法律服務重要的市場。
五、新一輪國資國企改革所帶來的挑戰(zhàn)
此次新一輪國資國企改革在給律師業(yè)務提供機遇的同時，也不容忽略的是在這塊法律市場中所可能面臨的挑戰(zhàn)。
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從歷史角度來看，涉及國有企業(yè)改制的法規(guī)、規(guī)章近百余部，各地、各職能部門也分別出臺了有關文件、規(guī)定。由于制定政策的歷史環(huán)境的不同，各項法規(guī)、規(guī)章及文件不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出不同的特點，甚至出現(xiàn)矛盾，使得實務中難以操作。
近一點來看，對于新一輪國資國企改革雖然已經確定了混合所有制的機制。但國家、地方層面更多的配套政策還沒有出臺，缺乏操作規(guī)則。或許，此次改革會是又一次摸著石頭過河的過程。
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一直被人詬病的國企內部積壓了許多問題，在改革過程中這些問題會可能逐漸顯露，也可能一起爆發(fā)。同時國企也涉及諸多利益主體，需要這些主體的訴求在某個點上達成一致的時候，才能形成可行的改革政策。在改革過程中如何面對這些積累已久的矛盾，如何調和各方利益也是一大挑戰(zhàn)之一。
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從之前國企改革的歷史來看，實際上律師在改革過程中并未發(fā)揮其應有的作用。這一定程度上是由于國企領導的法治思維有待增強，對律師的作用認識不夠。不能意識到要在經營管理的高端決策中通過現(xiàn)代企業(yè)的法律治理結構進行安排與設計。盡管近年來，企業(yè)的法律意識在逐步提高，新一輪的國資國企改革也被強調應在法律框架下進行推進，但我們仍不能在企業(yè)已經轉變觀點愿意依法行事上太過樂觀。
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在新一輪改革過程中會出現(xiàn)不少交易形式的創(chuàng)新、交易的多方整合，這些新穎、復雜的交易又會涉及金融、財務、經濟、管理各方的專業(yè)知識，而又沒有前車之鑒可以借鑒，這對律師的要求也更高。
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國資國企改革是為了解決當下國有企業(yè)內部問題的必然措施，但不可避免，改革過程中會出現(xiàn)新的問題有待探討。比如，如何對待資本的短期逐利與企業(yè)的長遠發(fā)展；比如，對已經混合且國有股比不再控股的企業(yè)，國資的股權怎么參與混合體企業(yè)的管理，如何保障國有股東的權利的問題。這些改革中的新問題，也許能在改革過程中事先預見，也許要在后期才逐步顯現(xiàn)。作為參與制度設計的一分子，如何使設計的制度能在后期的運行中順利運行，減少或者避免后遺癥，也是律師工作的一大難題。
六、律師如何應對新一輪國資國企改革
面對新一輪國資國企改革的機遇與挑戰(zhàn)，要想在從中分一杯羹，需要律師加強服務意識迎難而上。在傳統(tǒng)國企改制中已有經驗的律師，要善于總結經驗，也要利用原有資源擴展業(yè)務。對于在其他領域已有一定經驗的律師，可以考慮利用其原有的領域優(yōu)勢參與到國企改革中來。比如外商投資領域的律師，可以通過外資并購進入國有企業(yè)的改革中來。而對于一些新律師可以積極拓展律師業(yè)務中的“藍?！?。比如在資本市場平臺嶄露頭角的并購基金，正在試圖尋求國企股權結構改革的新路徑，這些新興的金融產品就需要更加專業(yè)的律師服務。不管怎樣，在這場國資國企改革的風云中，律師可謂任重而道遠?！?/span>
滬公網安備 31010402007129號
