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2020年9月15日，WTO公布了爭端解決專家組關(guān)于中國訴美國對某些商品關(guān)稅措施案（DS543）的報告，裁定美國301關(guān)稅措施違反了WTO義務(wù)，并建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務(wù)。該專家組報告的公布引發(fā)各方關(guān)注，該報告是否最后得以通過并生效？美國是否會取消對中國商品已加征的301關(guān)稅？是否會影響已簽署的《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》以及后續(xù)的下階段中美貿(mào)易談判？更值得關(guān)注的是，該裁決報告是否能改變美國日益嚴(yán)重的貿(mào)易單邊主義？
一、 DS543案的由來
中國提起DS543案的起因是美國對中國開展301調(diào)查，并最終實施對某些中國商品加征關(guān)稅。為此，我們先回顧下中美貿(mào)易爭端的主要過程：
?2017年8月，美國總統(tǒng)特朗普指示美國貿(mào)易代表對中國開展301調(diào)查。
?2018年3月，美國貿(mào)易代表發(fā)布了《301調(diào)查報告》。
?2018年6月15日，美國宣布擬對500億美元商品征收25%關(guān)稅，中國宣布同等的反制措施。
? 2018年7月6日，美國實施對340億美元的中國商品加征25%關(guān)稅。
?2018年8月23日，美國對剩余的160億美元商品加征25%關(guān)稅。
?2018年9月18日，美國宣布于9月24日起，對約2000億美元進口自中國的產(chǎn)品加征10%的關(guān)稅，并將于2019年1月1日起將關(guān)稅稅率提高至25%。中國宣布反制措施。
?2019年5月6日，美國宣布將從5月10日起對中國原征收10%關(guān)稅的2000億美元的進口商品加征關(guān)稅升至25%，中國宣布反制措施。
? 2019年8月2日，美國宣布從9月1日起對價值3000億美元的中國商品加征10%的關(guān)稅。
? 2019年8月15日，美國宣布對3000億美元中國商品加征10%關(guān)稅，分別于9月1日和12月15日實施。
?2019年8月23日，中國宣布對價值750億美元美國商品加征5%、10%的關(guān)稅。
? 2019年8月28日，美國宣布對價值3000億美元稅率由原定的10%提高至15%，分別于9月1日和12月15日實施；同時對2500億美元關(guān)稅稅率從25%提高到30%，于2019年10月1日生效。
? 2019年9月12日，美國宣布將2500億美元商品上調(diào)關(guān)稅的時間從10月1日推遲到10月15日。
?2019年10月11日，宣布達成第一階段的協(xié)議，暫時擱置10月15日將2500億商品關(guān)稅從25%升至30%。
? 中美貿(mào)易談判經(jīng)過13輪談判，2020年1月15日簽署第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議。目前，美方對中國的2500億美元商品加征25%關(guān)稅，約1200億美元商品被加征7.5%關(guān)稅。
針對美國的《301調(diào)查報告》確定對某些中國產(chǎn)品加征關(guān)稅措施，中國于2018年4月4日向美國提起磋商請求，并隨后于2018年7月6日，7月16日和9月18日再次提起磋商請求。因中美雙方磋商未能解決爭端，中國于2018年12月6日要求成立專家組。2019年1月26日，爭端解決機構(gòu)(DSB)成立專家組。歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、巴西和印度等成員方隨后以第三方加入。
專家組于2020年4月15日向各方簽發(fā)了報告的描述性部分，5月19日簽發(fā)中期報告，6月19日向各方簽發(fā)最終報告。
二、 DS543案的主要爭議點與裁決結(jié)果
根據(jù)專家組報告，DS543案的主要爭議點在于三個方面：一是關(guān)于專家組是否有權(quán)對爭議事項作出裁決；二是美國301關(guān)稅措施是否違反了WTO義務(wù)；三是美國違反WTO義務(wù)的行為是否能援引一般例外。
關(guān)于專家組是否有權(quán)對爭議事項進行裁決，美國主張專家組無權(quán)裁定，認(rèn)為中美兩方已經(jīng)達成了雙方同意的解決辦法，這一主張沒有被專家組采納。專家組指出有權(quán)對提起的爭端進行裁決，除非起訴方撤回申請，暫停專家組程序?qū)е聦＜医M授權(quán)終止或者雙方達成一致解決辦法。專家組認(rèn)為，中方明確表示不放棄其在爭端解決機制下的權(quán)利，雙方?jīng)]有其他證明就爭端事項達成一致的書面文件，雙方也沒有向爭端解決機制遞交關(guān)于達成解決辦法的通報，專家組裁定雙方未達成雙方滿意的解決方案，或以其他方式放棄就本爭端中存在爭議的措施采取WTO爭端解決行動的權(quán)利。中方提出異議的所有措施均在專家組職權(quán)范圍內(nèi)，專家組有權(quán)對爭議措施進行審查。
關(guān)于美國301關(guān)稅措施是否違反了WTO義務(wù)，中國的主張得到了專家組的支持。中國訴稱美國301關(guān)稅措施違反了GATT第1條第1款的最惠國待遇和GATT第2條第1款的(a)和(b)項的關(guān)稅減讓承諾。是否違反最惠國待遇，專家組認(rèn)為，進口至美國的中國產(chǎn)品和無需繳納301關(guān)稅的其他成員產(chǎn)品是同類產(chǎn)品，美國對中國產(chǎn)品的歧視待遇僅基于國別。對其他成員產(chǎn)品未征收301關(guān)稅構(gòu)成了一種“利益”。上述利益沒有“立即無條件地”授予給所有WTO成員，美國分別在2018年7月和2018年9月對清單一和清單二和產(chǎn)品施加關(guān)稅，然而除中國外的其他國家不受制于此關(guān)稅，顯然不屬于“立即無條件地”授予中國產(chǎn)品了其授予其他成員產(chǎn)品的利益。專家組據(jù)此認(rèn)定美國做法與GATT第1條第1款不符。至于是否違反關(guān)稅承諾問題，專家組認(rèn)為，美國未能給予相關(guān)中國商品不低于美國作出的減讓和承諾減讓表中列明的優(yōu)惠待遇，301措施導(dǎo)致了高于減讓表承諾的稅率。據(jù)此，專家組認(rèn)定美國違反了第2條第1款(b)項，同時違反了第2條第1款(a)項。
關(guān)于美國援引GATT第20條（a）款來主張其采取措施來保護美國公共道德的合法性辯解，專家組在審查后亦未采納。專家組認(rèn)為，GATT第20條（a）款沒有界定“公共道德”的定義，“公共道德”一般含義是指一套屬于、影響或關(guān)于社區(qū)或國家的正確和錯誤行為(即社會價值觀)有關(guān)的生活習(xí)慣。專家組不認(rèn)為征收額外關(guān)稅一定不能保護公共道德目標(biāo)，而是指出很難在任何層面上驗證征收額外關(guān)稅是否旨在保護其公共道德目標(biāo)，因此專家組決定在“必需性”分析的基礎(chǔ)上去解決雙方關(guān)于爭議措施和公共道德目標(biāo)聯(lián)系的分歧。美國雖然主張其關(guān)稅主要針對的是從中國“不道德”實踐中獲益的產(chǎn)品，但是其征稅通知等文件中并沒有說明征稅對象是如何確定的，只有語焉不詳?shù)膶懙矫绹畽C構(gòu)的貿(mào)易分析師認(rèn)定產(chǎn)品受益于中國產(chǎn)業(yè)政策。專家組由此認(rèn)為美國沒能證明其主張的公共道德目標(biāo)和其征收的關(guān)稅之間存在真正的目的和手段的關(guān)系。
在這三項主要的爭議點上，專家組基本支持了中國的主張，而沒有采納美國的辯解。專家組最后的結(jié)論是：美國301關(guān)稅措施與GATT第1條第1款、第2條第1款(a)項和第2條第1款(b)項不一致，且美國未能證明其違反WTO義務(wù)的行為符合第20條的一般例外，構(gòu)成了GATT第23條第1款(a)項所指的使得中國在協(xié)定下獲得的利益喪失或減損。根據(jù)《爭端解決規(guī)則和程序諒解》（DSU）第19條第1款，專家組建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務(wù)。
三、 裁決的前景
WTO爭端解決機制為案件處理提供了專家組和上訴機構(gòu)審理的雙層程序，這有別于GATT原有的單層專家組程序。根據(jù)DSU第16條，成員方可以在爭端解決機構(gòu)（DSB）會議前10天書面通知反對專家組報告。專家組報告將在公布后60內(nèi)獲得通過，除非一方提出上訴或DSB協(xié)商一致同意決定不通過該報告。
就本案而言，如果美國選擇上訴，專家組報告就難以生效。由于美國對上訴機構(gòu)成員遴選的阻擾，上訴機構(gòu)事實上已經(jīng)在2019年12月11日起因上訴機構(gòu)成員只剩一人而停擺。因此，如果美國選擇上訴，將會處在無人審理長期擱置的狀態(tài)，也就是俗稱的“對空氣上訴”，事實上造成專家組報告不能產(chǎn)生效力。
在WTO上訴機構(gòu)事實上停擺的情況下，2020年4月30日，中國、歐盟和其他十多個WTO成員向WTO提交通知，共同建立了“多方臨時上訴仲裁安排”（MIPA）。美國沒有參加“多方臨時上訴仲裁安排”，也不能通過“多方臨時上訴仲裁安排”提起上訴。也就是說，MIPA作為臨時替代程序，也無法審理DS543案的上訴。因此，專家組此次作出的裁決，很大可能因美國提起上訴而被長期擱置。
DSU第22條第2款規(guī)定：“如有關(guān)成員未能使被認(rèn)定與一適用協(xié)定不一致的措施符合該協(xié)定，或未能在按照第21條第3款確定的合理期限內(nèi)符合建議和裁決，則該成員如收到請求應(yīng)在不遲于合理期限期滿前，與援引爭端解決程序的任何一方進行談判，以期形成雙方均可接受的補償。如在合理期限結(jié)束期滿之日起20天內(nèi)未能議定令人滿意的補償，則援引爭端解決程序的任何一方可向DSB請求授權(quán)中止對有關(guān)成員實施適用協(xié)定項下的減讓或其他義務(wù)。”根據(jù)該款規(guī)定，在裁決生效的前提下，如果美國沒有按裁決結(jié)果糾正其做法或給予滿意的補償，中國可以請求DSB授權(quán)中止相應(yīng)的減讓義務(wù)。在中美貿(mào)易爭端中，中國已針對美國加征301關(guān)稅措施采取了對應(yīng)的反制措施，美國并未對中國的反制措施在WTO提起磋商請求，所以中國要求授權(quán)中止減讓義務(wù)的可能性不大。
中國商務(wù)部在WTO專家組報告公布后對專家組做出的客觀、公正裁決表示贊賞。并表示中方將美方單邊主義和貿(mào)易保護主義的錯誤做法訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制，是維護自身合法權(quán)益的需要，也彰顯了中方尊重世貿(mào)組織規(guī)則、維護多邊貿(mào)易體制權(quán)威性的堅定決心。希望美方充分尊重專家組的裁決和以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，采取實際行動，與中方和其他世貿(mào)組織成員相向而行，共同維護多邊貿(mào)易體制。
美國貿(mào)易代表辦公室亦在WTO專家組報告公布后發(fā)布了聲明，稱WTO無法徹底阻止中國有害的技術(shù)操作，WTO無法對知識產(chǎn)權(quán)的盜竊行為提供救濟，并聲稱報告對《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》不會產(chǎn)生影響。
由此看來，此次專家組報告作出的裁決，很有可能因美國的反對或名義上的上訴而被長期擱置無法生效。
四、 后續(xù)影響
美國貿(mào)易代表在其聲明中表示，專家組裁決報告不會影響《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。從專家組關(guān)于是否有權(quán)就爭議事項作出裁決的分析中可以看出，中美雙方達成的《第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》并不是一份解決中美所涉爭議的完整滿意解決方案，而是一份階段性的協(xié)議，所以專家組才在沒有達成滿意的解決方案下獲得授權(quán)裁決爭議。由此我們可以認(rèn)為，專家組的裁決報告應(yīng)該不會對《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的履行產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。
由于《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》并未就雙方已各自加征的關(guān)稅取消確定時間表，已加征關(guān)稅的退坡存在著很大的不確定性，也給中美兩國的企業(yè)帶來了很大的挑戰(zhàn)，甚至被迫調(diào)整供應(yīng)鏈。如上文分析，因?qū)＜医M裁決報告可能會被長期擱置，促使美國撤回已加征301關(guān)稅措施的可能性比較小。中國出口企業(yè)受美國加征301關(guān)稅措施的影響短期內(nèi)還難以消除。
中美下一階段的經(jīng)貿(mào)談判何時展開及涉及哪些領(lǐng)域，目前還不明朗。根據(jù)美國貿(mào)易代表在其《2019中國WTO合規(guī)報告》中披露的，下一階段談判美方關(guān)注的還是中國的結(jié)構(gòu)性改革問題，譬如產(chǎn)業(yè)政策、國有企業(yè)和補貼等問題。從美國貿(mào)易代表對WTO專家組裁決報告的聲明來看，其聲稱WTO未能解決中國的“不當(dāng)”貿(mào)易做法，表明美國仍將上述問題視為重點，并將與推動WTO的改革一起，要求WTO制定新的規(guī)則來規(guī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)政策、補貼和市場導(dǎo)向條件等議題。就市場導(dǎo)向條件問題，筆者曾專門撰寫了一篇《市場導(dǎo)向條件標(biāo)準(zhǔn)：問題與應(yīng)對》，提出我們必須重視歐美日三方的七次聯(lián)合聲明，避免陷入歧視性限制。
美國301調(diào)查源于美國《1974年貿(mào)易法》第301條，最早見于《1962年貿(mào)易擴展法》，后經(jīng)《1974年貿(mào)易法》、《1979年貿(mào)易協(xié)定法》、《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》，尤其是《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》修改而成。法律賦予了美國貿(mào)易代表廣泛的權(quán)力，包括撤銷或中止貿(mào)易協(xié)定中作出的減讓，對相關(guān)國家的貿(mào)易征收額外稅或費用，或施加其他限制。已故的WTO法律主要奠基人John Jackson教授在其傳世名作《世界貿(mào)易體制：國際經(jīng)濟關(guān)系的法律與政策》中指出：“援用301條款并不需要以外國的國家行為違反了國際法規(guī)則為條件（通常稱之為“不公正”行為）；它還可以“不合理”為由得到援用。這個就給了美國行政部門很大的空間，單方面確定不公平的和應(yīng)采取反措施的行為。”由此可以認(rèn)為，301調(diào)查并由此而加征的301關(guān)稅措施很大程度上是一種單方貿(mào)易報復(fù)措施。
針對美國“301條款”的單邊性，歐盟曾挑戰(zhàn)過“301條款”的合法性。1999年1月26日，歐盟就美國《1974年貿(mào)易法》第301-310條違反WTO規(guī)則提起DS152案件。在DS152案中，歐盟認(rèn)為301（a）款項下的程序事項違反WTO規(guī)則，理由是301調(diào)查程序所需時間比WTO調(diào)查要短，這意味著美國可能會在WTO爭端解決機構(gòu)發(fā)布最終調(diào)查報告之前就發(fā)布301報告，并在WTO授權(quán)之前就單方面啟動中止減讓制裁。在案件進行過程中，美國承諾在遵守WTO義務(wù)的基礎(chǔ)上實施“301條款”，且美國政府向?qū)＜医M承諾，將會根據(jù)DSB裁決作出中止減讓的制裁?；诖?，專家組認(rèn)為301（a）條款項下的程序事項沒有違反WTO，但前提是美國遵守其承諾。
DS152專家組的裁定沒有改變美國繼續(xù)使用“301條款”進行單邊貿(mào)易報復(fù)的行為。始于2018年3月美國宣布對中國的《301調(diào)查報告》并最終實施對中國某些商品加征301關(guān)稅，說明美國針對性的單邊貿(mào)易制裁行為仍無所顧忌。此次專家組裁決雖然建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務(wù)，但正如上文分析裁決報告的效力問題，估計收效甚微。這從專家組報告的最后評論部分可見端倪：考慮到DSU第3.7條所強調(diào)的，爭端解決機制的目的在于確保對爭端有積極的解決辦法，專家組繼續(xù)鼓勵雙方進一步努力，以就本爭端所涉事項達成雙方滿意的解決方案。
除301調(diào)查外，美國近來頻繁使用反傾銷、反補貼、201保障措施、232國家安全調(diào)查和337調(diào)查等貿(mào)易救濟手段，針對性打擊特定國家的貿(mào)易行為，單邊主義傾向愈發(fā)明顯。僅2020年初至今，美國針對中國就發(fā)起了10起新的反傾銷調(diào)查，11起新的反補貼調(diào)查和1起232國家安全調(diào)查（針對中國的鋼釩產(chǎn)品）。筆者長期代理中國光伏企業(yè)應(yīng)訴全球主要國家的反傾銷和反補貼調(diào)查，目前沒有獲得單獨稅率的光伏企業(yè)仍遭受美國超過200%的反傾銷和反補貼懲罰性關(guān)稅，201保障措施關(guān)稅（2018年起從30%每年遞減至15%），25%的301額外關(guān)稅以及部分光伏企業(yè)遭受美國337調(diào)查。美國的貿(mào)易單邊主義給中國光伏企業(yè)造成了很大的挑戰(zhàn)。
美國阻擾WTO上訴機構(gòu)成員遴選并使WTO上訴機構(gòu)造成事實上停擺的原因，很大程度是認(rèn)為WTO的爭端解決機制“干涉”和“挑戰(zhàn)”美國的貿(mào)易救濟法律制度，尤其是其反傾銷的很多實踐被裁定為不符合WTO規(guī)則。值得注意的是，美國并沒有完全改變其不符合WTO規(guī)則的做法，反而歸咎于WTO爭端解決機制的干涉，更證實了美國的貿(mào)易單邊主義難以因一個案件的裁決結(jié)果而發(fā)生改變。
五、 結(jié)語
DS543案件專家組報告裁定美國違反WTO規(guī)則并建議改變其措施以符合其在GATT項下的義務(wù)，是捍衛(wèi)WTO多邊貿(mào)易體制糾正單邊主義的公正裁決。鑒于目前上訴機構(gòu)事實上停擺的狀態(tài)，專家組報告可能會被長期擱置難以生效。裁定對正在履行中的《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》沒有實質(zhì)性影響，美國的貿(mào)易單邊主義很難因一個案件發(fā)生改變，反而就此有可能要求WTO進一步改革制定新的規(guī)則，對此我們必須做好充分應(yīng)對準(zhǔn)備。
注：
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見 http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/202009/20200903001422.shtml
參見 https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/september/wto-report-us-action-against-china-shows-necessity-reform
參見 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, USTR, March 2020.
參見《世界貿(mào)易體制：國際經(jīng)濟關(guān)系的法律與政策》第146頁，John Jackson 著，張乃根譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2001.
參見 WTO: WT/DS152/R, 22 December 1999.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見 http://www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
