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業(yè)主大會作為小區(qū)或物業(yè)區(qū)域的最高決策機構，其職能廣泛而關鍵，對物業(yè)管理區(qū)域的重大事項有最終決策權。我國《民法典》第278條的明確規(guī)定了9項業(yè)主共同決策事宜，實際上賦予業(yè)主大會法定的決策權。然而，在實際操作中，這一決策權卻面臨著諸多挑戰(zhàn)和質疑。特別是在涉及公共安全的事務上，由業(yè)主大會表決決策過程往往顯得復雜且充滿爭議。
本律師在多年處理社區(qū)各主體之間矛盾的過程中，發(fā)現業(yè)主大會法定的決策權在實際操作中面臨著諸多復雜且難以解決的實務問題，特別是涉及到公共安全或者是政府法律法規(guī)強制要求實施的事件時，若業(yè)主大會不啟動或啟動后無法形成有效決議，將直接導致社區(qū)的公共決策失靈，影響社區(qū)的正常運行和居民的生活質量。
以某小區(qū)就煤氣管道更換進行業(yè)主大會表決為例。這里就引發(fā)一系列疑問：當煤氣公司出于安全考慮需要更換煤氣管道時，是否必須事先征求業(yè)主的意見？如果確實需要征求業(yè)主意見，但表決未能通過，是否就意味著不需要進行更換了？難道業(yè)主的生命與財產安全要因為未能通過的業(yè)主大會而得不到保障嗎？一方面，業(yè)主大會作為民主決策的平臺，其表決結果應代表業(yè)主的集體意愿；另一方面，面對緊急且關乎公共安全的事項，是否應該完全依賴于業(yè)主大會的表決結果，卻值得深思。
常見小區(qū)消防設施的維修問題，同樣也暴露了業(yè)主大會在物業(yè)管理中的困境。許多小區(qū)消防設施原本處于癱瘓狀態(tài)，但經歷如“南京223”電瓶車火災事件后，相當多的政府主管部門會要求業(yè)主召開業(yè)主大會進行消防設施的更換與維修。然而，操作上現實中常常面臨兩種困境：一是業(yè)主委員會不啟動業(yè)主大會，二是即便啟動，由于維修費用高昂，業(yè)主大會的表決往往無法通過。在這種情況下，除了少數財政條件較好的城市政府能夠出資修復外，大多數小區(qū)的消防設施往往只能被擱置，居民的生命和財產安全仍然面臨極大隱患。
實際上，業(yè)主大會在物業(yè)管理中的困境，類似的情況屢見不鮮。對此，我們不得不審視一個關鍵問題：業(yè)主大會決策權之范圍到底應如何界定，當涉及公共安全等緊急情況時，政府相關部門是否應當有所作為？
鑒于此，本律師將列舉一些現實中經常需要業(yè)主大會進行表決的事項，主要包括物業(yè)管理區(qū)域的劃分、垃圾分類點的設置、非機動車充電設施的設置、加裝電梯以及消防的更新與改造等，與讀者共同討論這些事項通過業(yè)主大會來表決是否合理，甚至合法的問題，以期為社區(qū)治理提供更加科學、合理的解決方案。
業(yè)主大會作為全體業(yè)主組成的議事機構，決定小區(qū)公共事務為法定職責所在，對于涉及到業(yè)主建筑物區(qū)分所有的公共事宜，比如小區(qū)道路的維修、物業(yè)費的增減等，確實應當通過業(yè)主大會表決。然而，當表決事項不僅局限于公共事務，同時還是國家政策要求業(yè)主遵守執(zhí)行的事項時，情況則變得更為復雜。
以小區(qū)增加改造地面非機動車停車點為例。由于小區(qū)缺乏集中充電設施，而在小區(qū)樓道或其它公共區(qū)域充電又為法規(guī)所禁止，盡管沒有規(guī)定小區(qū)必須設置集中充電點，但是根據政策導向，設置集中充電設施已成為必然趨勢。然而，若將此類事項完全交由業(yè)主去表決，往往通過的難度極大。其結果便是有些小區(qū)由于未能通過業(yè)主表決，遲遲未能設置符合安全要求的充電設施。
此外，還存在一種情況，即按照法規(guī)、政策的要求，小區(qū)必須實施的特定事項，如垃圾分類點的設置。根據《上海市生活垃圾管理條例》第14條第二款規(guī)定：“已有的生活垃圾收集設施不符合生活垃圾分類標準的，應當予以改造?！币约啊渡虾Ｊ袩o障礙環(huán)境建設條例》第23條規(guī)定：“對既有的不符合無障礙設施工程建設標準的居住建筑、居住區(qū)、公共建筑、公共場所、交通運輸設施、道路等，市住房城鄉(xiāng)建設管理、交通、房屋管理等相關部門，以及區(qū)人民政府應當在各自職責范圍內，推進無障礙設施改造工作，制定計劃并組織實施?！庇纱丝梢?，改造垃圾分類點和增加小區(qū)無障礙設施，不僅是政府政策法規(guī)所明確要求實施的事項，也是小區(qū)內部的設施改造的一部分。同時，這些改造工作還有助于增進民生福祉，提高居民生活品質，是促進全體社會成員平等、充分、便捷地參與和融入社會生活的重要措施。
針對以上這些情況，是否確實應當按照《民法典》278條規(guī)定，屬于公共管理事宜而召開業(yè)主大會呢？本律師認為，應分情形而定：
第一，完全屬于小區(qū)內部的公共事務。若這些事務本身不涉及到法律、政策要求的強制履行義務，例如調整物業(yè)費、更換物業(yè)公司，公共收益的分配等，其處理無需政府的公共政策介入，亦無明確的法律實體要求，可以由業(yè)主自行決定，并通過業(yè)主大會依法依規(guī)表決決定即可。當然，有此事務如物業(yè)費的增加，一般是由業(yè)主大會決策的事項，但是如果一個小區(qū)物業(yè)費低到無法支撐基本的保安、保潔服務時，影響到社區(qū)的基本生活品質和安全，也有理由將物業(yè)費的調整不完全放在業(yè)主決策的層面。
第二，涉及公共安全、社會公共資源分配、社會穩(wěn)定以及社會矛盾處理的公共事務。雖然看似屬于小區(qū)內部事務，但是處理不當可能產生“溢出”效應，進而演變成為社會問題。例如前面提到的在小區(qū)增設非機動車充電設施、加裝電梯、增加地面車位等。在處理這些事務時，應充分聽取業(yè)主意見，但是業(yè)主大會的意見不能作為唯一的要求。應當在征求業(yè)主意見基礎上，來進行綜合判定。比如說，在增設非機動車位時，要充分聽取業(yè)主意見，關于增加的數量、增設的位置以及規(guī)劃的合理性等方面，都需要充分聽取業(yè)主意見或者召開業(yè)主大會來討論，在些基礎上，由政府相關部門出具相關的方案后執(zhí)行。特別是說明的是，關于物業(yè)管理區(qū)域的劃分本律師認為也不應完全放給業(yè)主決策，將大型社區(qū)分成小的物業(yè)區(qū)域，或者將幾個小的物業(yè)管理區(qū)域合并成一個相對管理成本合理的物業(yè)管理區(qū)域，不僅僅是小區(qū)本身業(yè)主事務，其往往涉及到社會資源的分配，如連接公共道路、消防安全需求、政府管理資源投入等等，如果完全由業(yè)主決策物業(yè)管理區(qū)域的分與合，并不可行。本律師注意到，《北京市物業(yè)管理條例》第17條規(guī)定：“已投入使用、尚未劃分物業(yè)管理區(qū)域或者劃分的物業(yè)管理區(qū)域確需調整的，物業(yè)所在地的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會同區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設或者房屋主管等部門，結合物業(yè)管理實際需要，征求業(yè)主意見后確定物業(yè)管理區(qū)域并公告。”文件僅明確征求業(yè)主意見，但是沒未強調要求業(yè)主表決同意。
第三，有關法律、法規(guī)明令要求執(zhí)行的事項。無論是否通過業(yè)主大會，都必須執(zhí)行，例如增設垃圾分類點、增加無障礙設施，以及社區(qū)公共管線老化的煤氣、水電改造等。對于這類情況，政府也要聽取業(yè)主意見作為決策參考，但是更多應由政府或相關部門最終決策。
客觀而言，上述三種情況之間的界限并非涇渭分明。以加裝電梯為例，當前可能是屬于第二情況，但是如果今后新政策出臺，政府提供部分費用并要求所有多層小區(qū)加裝電梯，那么電梯加裝將不再是一個可以“討價還價”的事項。因此，小區(qū)的公共事項的決策權是否完全掌握在業(yè)主大會手中，應該依據不同的時間段以及社會與政策的發(fā)展變化來判斷，而非一成不變。此外，部分決策事項還涉及到業(yè)主自身的費用承擔問題，如加裝電梯。而另一些決策事項則無需業(yè)主承擔費用，如對小區(qū)超期“服役”公共管線的改造，這些由政府或相關企業(yè)承擔相關費用。費用承擔主體的不同，實際上也反映了業(yè)主和不同主體的受益程度。對于業(yè)主承擔費用的項目，應當更多地聽取業(yè)主意見，但不應因業(yè)主承擔費用就認為業(yè)主擁有完全決策權。正如同我們目前各地所規(guī)定的維修資金緊急使用流程，在電梯故障、消防失靈等緊急情況下，政府有權依法啟動使用小區(qū)維修資金，而無須先征求業(yè)主意見，其背后的邏輯是一致的。
實際上，大多數看似僅限于小區(qū)內部的公共事務，但往往具有非常強的社會問題屬性，涉及到社會治理、社會安全和居民福祉提升。在處理小區(qū)治理中的公共事務時，我們不應僅受限于業(yè)主大會表決程序，而是應當回歸到認清問題本質，從更高層面和更多維度來看待問題解決問題。再以物業(yè)管理區(qū)域的劃分問題為例，一些老城區(qū)老舊小區(qū)面積小，管理成本高，往往面臨物業(yè)管理區(qū)域的合并問題；而新建小區(qū)規(guī)劃面積大、決策成本高，又可能涉及到物業(yè)管理區(qū)域的分割問題。按照某些地方得規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域劃分的變更必須召開業(yè)主大會進行表決，但這樣的做法往往導致無法通過，最終可能引發(fā)更多的社區(qū)治理問題。因此，如果將物業(yè)管理區(qū)域的劃分上升到城市規(guī)劃、打通資源、社區(qū)治理的層面來考量，我們或許不應將其簡單地作為業(yè)主大會表決的事項，而應由政府政府綜合考慮并推動解決。
根據上面的案例分析與剖析，顯然，業(yè)主大會的決策權限確實存在擴大化的情況。當前，社區(qū)治理矛盾日益突出，如果不作出相應調整，恐怕社區(qū)重大事項的決策將無法順利推進。因此，合理界定并明確業(yè)主業(yè)主大會的決策邊界顯得尤為重要。對此，本律師提出以下建議，供參考：
一、 完善相關法律政策，細化業(yè)主決策事項
對于業(yè)主大會決策事項，除了《民法典》278條規(guī)定的九項內容外，鮮有其他更為明確的規(guī)定。由于社區(qū)的公共事務常常容易引發(fā)各類矛盾，業(yè)主委員會在遇到涉及到小區(qū)公共事務的事項時，往往傾向于將其由業(yè)主大會進行表決。而相關部門也存在類似的心態(tài)，傾向于將小區(qū)內部的事務交由業(yè)主自行表決決策，所以才出現本文前述提到的諸如更換煤氣管道也需要業(yè)主進行表決才能實施的尷尬局面。
合理限制業(yè)主表決事項，可以從以下兩個方面著手。首先，可以通過司法解釋，行政立法來明確《民法典》278條規(guī)定業(yè)主決策事項的例外情況。例如，對于涉及業(yè)主安全的事項以及法律、法規(guī)明確要求需在小區(qū)內實施的公共事項，這些事項應當直接由相關部門決定實施，無需業(yè)主大會進行表決決策。其次，在中央和地方立法中，應更加科學、明確地列舉出涉及到小區(qū)公共安全、居民福祉、環(huán)境保護等事項，并詳細明確規(guī)定其應實施的內容、方法、流程等，使這些原本無需要經過公共表決的事項變得清晰明了、操作，避免產生模棱兩可的解釋。
二、 政府主管部門提前一步，明確指導業(yè)主大會決策
回顧前文提及的更換煤氣管道的案例，按照目前的政策要求，若政府主管部門提前一步作好指導與解釋工作，也完全可以得出煤氣管道的更換無需進行表決的結論。根據國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第19條規(guī)定：“管道燃氣經營者對其供氣范圍內的市政燃氣設施、建筑區(qū)劃內業(yè)主專有部分以外的燃氣設施，承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任?！薄渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》第76條第二款：“物業(yè)共用部分需要維修、養(yǎng)護、更新、改造的，相關專有部分的業(yè)主、使用人應當予以配合。供水、供電、供氣、信息、環(huán)衛(wèi)、郵政、民防等專業(yè)單位進行相關作業(yè)需要進入物業(yè)管理區(qū)域的，物業(yè)服務企業(yè)應當予以配合；需要進入專有部分的，相關業(yè)主、使用人應當予以配合。”
由此可見，這些事項并未列入要業(yè)主進行表決的事項，且根據要求業(yè)主應配合相關單位的施工工作。實操中，只要供水、供電及政府相關部門明確法律、法規(guī)要求，做好指導與解釋工作，或許就能避免更換煤氣管道還需開業(yè)主大會的情況。
此外，對于一些涉及業(yè)主出資啟動的事項，如小區(qū)消防設施的更換，其實也有明確的法律規(guī)定。例如，在《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第73條明確規(guī)定的“火災自動報警系統、自動噴淋系統、消火栓系統損壞，消防部門出具整改通知書的”情況下，按照相關流程，無需召開業(yè)主大會即可啟用維修資金操作。但目前來看，或許是政府擔心啟動后可能面臨業(yè)主質疑的風險，這一規(guī)定在大多數情況下并未得到充分理解和執(zhí)行的。
三、 強化宣傳教育，幫助業(yè)主厘清業(yè)主自治決策的邊界
“誰的房子誰做主，小區(qū)的事情業(yè)主表決說了算”這一觀念，固然源于《民法典》建筑物區(qū)分所有權所賦予的業(yè)主權利。在許多業(yè)主的心中，這一權利似乎被誤解為小區(qū)圍墻內的事務完全由業(yè)主決定，這顯然是對法律理解的偏差。圍墻并非權利的邊界，圍墻之內還涉及市政配套設施、政府對安全管理的要求以及社會福利的配套等。這些圍墻公共的管線配套、安全要求、社會福利等事務，不應當完全由業(yè)主來決定。
因此。我們有必要加強法律知識、政策規(guī)定的宣傳教育，向業(yè)主明確自治決策的邊界，培養(yǎng)業(yè)主形成成熟的自治意識。這不僅能化解權利之間的沖突，還能確保業(yè)主的自治權在正確的軌道上運行。同時，讓業(yè)主真正理解業(yè)主自治決策的范圍與界限，不僅是政府相關部門的職責所在，也是社區(qū)第三方以及法律工作者都應共同承擔的有益之事。
綜上，業(yè)主大會通過履行如制定和修改管理規(guī)約、選舉和監(jiān)督業(yè)主委員會、選聘和解聘物業(yè)管理企業(yè)、決定專項維修資金使用、續(xù)籌方案以及其他重大事項決策等各項職能，確保了小區(qū)或物業(yè)區(qū)域的正常運行，并保障了業(yè)主的權益。然而，如果將業(yè)主大會職能擴大化，以至于涉及到法律、政策不能有效落實，社區(qū)安全無法得到保障，社區(qū)治理無法順利推進，那么我們就應當審慎思考并明確業(yè)主大會決策事項的邊界，防止其決策范圍的不當擴大。業(yè)主決策擴大化表面看似是業(yè)主在廣泛行使權利，但實際上卻可能則混淆法律權利的界限，增加社區(qū)治理的成本，最終損害的還是業(yè)主自身的利益。因此，一方面合理界定業(yè)主大會的決策邊界，確保其職能在合法、合理、有效的范圍內行使，另一方面，作為政府相關主管部門，為民服務，往前一步，有所擔當，而不是擔心所謂可能追責、問責在職責范圍內踏步不前。
滬公網安備 31010402007129號
