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摘要 ：本文就中美審計監(jiān)管合作協(xié)議的簽署背景、中國相關法律規(guī)制、協(xié)議的一些關注要點以及其積極意義進行簡要分享。
2022年8月26日，中國證券監(jiān)督管理委員會（“中國證監(jiān)會”）和美國上市公司會計監(jiān)督委員會（“PCAOB”）以及美國證券交易委員會（“SEC”）三方分別發(fā)布公告，宣布中國證監(jiān)會、中國財政部與美國PCAOB在當日簽署了審計監(jiān)管合作協(xié)議，并將于近期啟動相關合作。該份協(xié)議是中美兩國之間有關于“中概股公司”跨境赴美上市后針對中概股公司委托的會計師事務所和審計底稿審查和監(jiān)管方式的約定。
盡管審計監(jiān)管合作協(xié)議的文本未被公開，但公開信息顯示兩國政府對于中概股在美上市遇到的監(jiān)管問題以及隨之而來的中概股公司退市風險達成了初步的解決方案，為兩國之間的監(jiān)管合作奠定了基礎，也為在美上市以及計劃未來在美上市的中國企業(yè)初步展現(xiàn)了一條符合兩國監(jiān)管要求的合規(guī)之路。在下文中，我們將簡要分享協(xié)議簽署的背景、中國相關法律規(guī)制、公開信息中顯示的一些協(xié)議細節(jié)以及該協(xié)議的積極意義和展望。
一、 審計監(jiān)管合作協(xié)議的簽署背景
首先，審計監(jiān)管合作協(xié)議的美方簽署主體是PCAOB，全稱是Public Company Accounting Oversight Board，即美國上市公司會計監(jiān)督委員會。該委員會是美國國會設立的非盈利機構(gòu)，并承擔了部分證券行業(yè)的監(jiān)管職責。其監(jiān)管對象是會計師事務所，范圍包括所有為在美國上市的公司進行財務報告審計的事務所，包含注冊在美國境內(nèi)的以及美國境外的公共會計師事務所。PCAOB的權(quán)力來源于2002年美國國會通過的《薩班斯-奧克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act）。根據(jù)該法案，若發(fā)行人在美國發(fā)行公共證券，則負責審計發(fā)行人賬簿的注冊公共會計師事務所都必須接受PCAOB的檢查和調(diào)查，以確保該等事務所對于發(fā)行人的審計符合美國相關法律法規(guī)的要求。PCAOB對于會計師事務所的檢查和調(diào)查的本意，是為了確保經(jīng)過會計師事務所審計后的上市公司財務報告的真實性，從而保障投資者的利益和美國證券市場的健康發(fā)展。
PCAOB監(jiān)管的方式主要包括檢查會計師事務所的內(nèi)部控制體系、會計師事務所的相關審計工作底稿等，以檢驗事務所的工作質(zhì)量。審計工作底稿主要是指事務所開展審計過程中，對其制定的審計計劃、實施的審計程序、獲取的相關審計證據(jù)以及得出的審計結(jié)論等所作的“工作記錄”。審計工作底稿能在一定程度上反映出審計師是否依照審計準則盡職盡責地驗證企業(yè)收入支出等財務信息的準確性。
以往當PCAOB需要核查為中概股公司提供審計工作的會計師事務所的工作底稿時，受限于工作底稿出境限制等原因，PCAOB的核查有相當?shù)木窒扌裕又恍┲懈殴晒窘铏C對自身的財務數(shù)據(jù)惡意造假，導致美方對此的關注度不斷提高。中美雙方曾在2013年達成執(zhí)法合作諒解備忘錄，并進一步在2016年形成試點檢查合作備忘錄。根據(jù)目前的公開信息，在美上市的中概股公司在200家左右，上市公司總市值在1萬億-2萬億美元之間。PCAOB認為應當接受其檢查和調(diào)查的位于中國內(nèi)地和香港特別行政區(qū)的注冊公共會計師事務所在30家左右。
但由于美方認為中美之間的分歧一直未能解決，近年來中概股公司在此問題上遇到美國監(jiān)管立法的嚴峻挑戰(zhàn)，甚至存在被退市的風險。2020年，美國國會通過了《外國公司問責法》（Holding Foreign Companies Accountable Act of 2020, HFCAA），該法案是《薩班斯-奧克斯利法案》的補充和修訂。該法案進一步規(guī)定，如果PCAOB無法查驗境外會計師事務所以確保其對美國上市公司審計的合規(guī)性，則連續(xù)三年聘用這些會計師事務所的公司所發(fā)行的證券將被禁止在美國交易。根據(jù)PCAOB的聲明，從2021年起，如果連續(xù)三年，PCAOB判定中國主管機關的立場阻礙了PCAOB對于位于內(nèi)地和香港的會計師事務所的完全的檢查，則美國證監(jiān)會將決定對相關聘用這些會計師事務所的上市公司的股票禁止交易。對于2021年，PCAOB已判定中國主管機關的立場阻礙了相關檢查。對于2022年的判定，PCAOB需要在2022年底前完成。而PCAOB對會計師事務所的檢查需要一定的時間，根據(jù)PCAOB以及SEC公告的內(nèi)容，PCAOB至晚要在2022年9月中旬開展相關檢查事項。可以說，中國證監(jiān)會、中國財政部與美國PCAOB達成的審計監(jiān)管合作協(xié)議延緩了中概股公司被美國監(jiān)管機構(gòu)強制退市的風險。
二、 就中概股公司審計底稿等問題的相關法律規(guī)制
中國證監(jiān)會等部委在2009年發(fā)布的《關于加強在境外發(fā)行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規(guī)定》第6條第1款規(guī)定：“在境外發(fā)行證券與上市過程中，提供相關證券服務的證券公司、證券服務機構(gòu)在境內(nèi)形成的工作底稿等檔案應當存放在境內(nèi)?！敝袊斦吭?015年發(fā)布的《會計師事務所從事中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計業(yè)務暫行規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“中國內(nèi)地企業(yè)境外上市涉及法律訴訟等事項需由境外司法部門或監(jiān)管機構(gòu)調(diào)閱審計工作底稿的，或境外監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職能需調(diào)閱審計工作底稿的，按照境內(nèi)外監(jiān)管機構(gòu)達成的監(jiān)管協(xié)議執(zhí)行。”今年4月，證監(jiān)會發(fā)布《關于加強境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關保密和檔案管理工作的規(guī)定》的征求意見稿，進一步明確境外上市的境內(nèi)企業(yè)包括境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司和境外間接發(fā)行上市主體的境內(nèi)運營實體。在工作底稿出境的問題上，征求意見稿進一步強調(diào)和明確工作底稿應境內(nèi)存放，未經(jīng)批準不得通過任何方式傳遞至境外機構(gòu)或者個人，境外機構(gòu)的調(diào)查取證或檢查應當通過跨境監(jiān)管合作機制進行。
除上述特別的規(guī)定外，文件出境和外國執(zhí)法機構(gòu)的跨境監(jiān)管還受制于《保守國家秘密法》《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《國際刑事司法協(xié)助法》《檔案法》等規(guī)定。其中，《數(shù)據(jù)安全法》第36條規(guī)定：“中華人民共和國主管機關根據(jù)有關法律和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)關于提供數(shù)據(jù)的請求。非經(jīng)中華人民共和國主管機關批準，境內(nèi)的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。”《個人信息保護法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國主管機關根據(jù)有關法律和中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)關于提供存儲于境內(nèi)個人信息的請求。非經(jīng)中華人民共和國主管機關批準，個人信息處理者不得向外國司法或者執(zhí)法機構(gòu)提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的個人信息?！备鶕?jù)相關規(guī)定，如涉及國家秘密、對國家和社會具有重要保存價值的檔案等特定文件和信息，還需符合其他的監(jiān)管要求。
中國證監(jiān)會就審計監(jiān)管合作協(xié)議在答記者問中指出“雙方將提前就檢查和調(diào)查活動計劃進行溝通協(xié)調(diào)，美方須通過中方監(jiān)管部門獲取審計底稿等文件，在中方參與和協(xié)助下對會計師事務所相關人員開展訪談和問詢?！彪m然我們注意到美方聲明中的側(cè)重點有所不同，但上述合作方式也是基于中國現(xiàn)有法律規(guī)制框架內(nèi)的應有做法。同時中國證監(jiān)會說明擬出境提供給PCAOB審查的審計底稿中一般并不包括國家秘密、個人隱私或企業(yè)底層數(shù)據(jù)等敏感信息。
三、 審計監(jiān)管合作協(xié)議的一些要點和美方聲明中的關注點
綜合分析中國證監(jiān)會答記者問中的信息和美方聲明中的關注點，審計監(jiān)管合作協(xié)議中的一些要點如下：
l 檢查對象包括中方轄區(qū)內(nèi)相關的事務所，同時也涉及部分為中概股公司提供審計服務、且審計底稿存放在內(nèi)地的香港事務所。
l 檢查方式可能包括抽選部分會計師事務所進行檢查，并在受檢事務所審計的上市公司中抽查有代表性或有潛在審計質(zhì)量風險的審計項目加以驗證，以評估事務所的審計工作質(zhì)量。
l 具體檢查操作包括，檢查會計師事務所內(nèi)部控制體系，抽查部分上市公司的審計工作底稿，對會計師事務所相關人員開展訪談和問詢等。
l 中美協(xié)作方式為雙方將提前就檢查和調(diào)查活動計劃進行溝通協(xié)調(diào)，美方須查看的審計工作底稿等文件通過中方監(jiān)管機構(gòu)協(xié)助調(diào)取并提供，在中方參與和協(xié)助下對會計師事務所相關人員開展訪談和問詢。
l 就特殊信息的處理，合作協(xié)議對于審計監(jiān)管合作中可能涉及敏感信息的處理和使用作出了明確約定，針對個人信息等特定數(shù)據(jù)設置了專門的處理程序，為雙方在履行法定監(jiān)管職責的同時保護相關信息安全提供了可行路徑。
SEC的聲明中稱PCAOB有權(quán)獨立選擇任何發(fā)行人的審計情況進行檢查或調(diào)查；PCAOB的聲明中更為明確強調(diào)其有權(quán)自行選擇其檢查和調(diào)查的事務所、審計業(yè)務和潛在違規(guī)行為，無需與中國主管部門協(xié)商，也無需中國主管部門提供意見。
同時，PCAOB聲明中稱有相應的程序使得PCAOB檢查員和調(diào)查人員得以查看包含所有信息的完整工作底稿，且PCAOB根據(jù)需要可保留相關信息。PCAOB可以直接訪問與PCAOB檢查或調(diào)查的審計相關的所有人員，并獲取他們的證詞。SEC的聲明中稱PCAOB可不受限制地向SEC傳輸相關信息。PCAOB檢查員可以查看完整的沒有遮蔽的審計底稿，類似在以往在某些其他司法管轄區(qū)，PCAOB能夠為特定的信息設置僅查看的程序（例如可識別的個人信息）。
四、 中美審計監(jiān)管合作協(xié)議的積極意義和展望
首先，我們認為，中美之間關于審計監(jiān)管合作協(xié)議的達成是雙方通過溝通和談判，化解相關分歧的歷史性的一步。該協(xié)議初步尋找到了同時符合兩國監(jiān)管要求的對于為中概股公司審計的相關會計師事務所開展監(jiān)管并查看工作底稿的路徑，為未來雙方在此領域開展對等監(jiān)管合作奠定了基礎。
其次，SEC和PCAOB在聲明中強調(diào)PCAOB對于檢查對象的選擇具有獨立性，對于材料和證言的獲取應保證完整性，在協(xié)議具體執(zhí)行中中美雙方是否會就協(xié)議的理解有所分歧有待觀察。但公開信息顯示，總體上而言，該審計監(jiān)管合作協(xié)議的內(nèi)容是全面和細致的。我們認為未來中國主管機關將會采取開放和積極的態(tài)度在中國法律框架下協(xié)助對相關會計師事務開展的檢查和調(diào)查。此前我們曾協(xié)助中國公司開展一些配合境外監(jiān)管或司法機關的調(diào)查和/或?qū)彶榈膫€案，中國主管機關均能以審慎和專業(yè)的態(tài)度對相關文件出境給予指導以及/或?qū)彶?。從我們的?jīng)驗看，不存在中國主管機關有意阻礙合法合規(guī)信息流轉(zhuǎn)的情形。
根據(jù)SEC的聲明，PCAOB將派人在今年9月中旬前往香港開展相應工作，并盡力在2022年底完成相關的檢查和調(diào)查。具體檢查和調(diào)查的進展和開展方式和中美合作的進一步磨合值得持續(xù)關注。此外，如在檢查工作中發(fā)現(xiàn)合規(guī)問題，PCAOB有權(quán)將相關文件轉(zhuǎn)給SEC等執(zhí)法部門，則后續(xù)將可能引發(fā)進一步的監(jiān)管調(diào)查、證券集體訴訟等事宜。對此相關會計師事務所和中概股公司應做好相應準備。盡管中國行動計劃（China Initiative）已經(jīng)終止，但鑒于中美大戰(zhàn)略環(huán)境中的摩擦，中國公司仍應有所警覺，審計監(jiān)管合作協(xié)議的達成客觀上為美方采取執(zhí)法行動提供了獲取信息的渠道。
當然無論如何，企業(yè)海外上市和海外經(jīng)營符合當?shù)氐谋O(jiān)管規(guī)定和國際游戲規(guī)則是必然的選擇。只有合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)才能在監(jiān)管趨嚴的環(huán)境中持續(xù)發(fā)展。中美雙方開展審計監(jiān)管合作，不僅對于保護投資者合法權(quán)益具有積極意義，更將進一步推動中國企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營，并提升在國際市場的競爭力。
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