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完善相關制度 擴大開門立法
來源：法制網(wǎng) 日期：2011-10-18 閱讀：2,136次
完善相關制度 擴大開門立法
“立法民主化是人民當家作主的內(nèi)在要求，是把人民群眾的意志主張和利益訴求在立法過程中充分表達出來、有效匯集起來，進而通過立法程序上升為國家意志的過程?！比A東政法大學教授、博士生導師、北京大學立法學研究中心特邀研究員陳俊近日在接受《法制日報》記者采訪時指出。
近年來，在我國立法民主化的探索中，“開門立法”逐漸走入人們的視野，并發(fā)揮了積極的作用。
“‘開門立法’是一種通俗的說法，指的是在立法過程中堅持走群眾路線，廣開言路，廣納民意，讓社會公眾通過各種渠道參與立法活動?！标惪≌f，開門立法有助于拓寬社會公眾對立法的參與，有助于擴大公民有序的政治參與，也有助于落實人民當家作主的時代要求。
其實，在立法中充分發(fā)揚民主，走群眾路線，鼓勵“開門立法”的原則在新中國成立之初就已付諸實踐。1954年，憲法草案面向全社會公布，這是我國第一次向社會全文公布法律草案，公開征求意見。憲法草案公布后，有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見。
“正是由于開門立法和全民參與，正因為有了廣泛的民意基礎，1954年憲法經(jīng)受住了歷史歲月的檢驗，其確立的許多重要制度，仍為現(xiàn)行憲法所肯定和繼承?！标惪≌f。
在2008年之前，全國人大常委會每年選擇一部至兩部法律草案全文公布，公開征求意見。2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳對外公布：今后，全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。此后，全國人大常委會公開征求對法律草案的意見成為常態(tài)。
“近些年來，全國人大及其常委會身體力行開門立法，力度和頻度前所未有，對其他國家機關和地方立法推廣開門立法產(chǎn)生了積極的示范效應?！标惪⌒老驳刂赋觯瑥闹醒氲降胤?，開門立法及其推進的立法民主化，已經(jīng)形成一種不可逆的風氣和時代潮流，展現(xiàn)出了自身的光明前景。
陳俊指出，在開門立法從零星走向推廣的進程中，還需解決制度層面的一些重要問題，以完善制度，擴大開門立法，推進立法民主化。
“首先應完善立法法相關制度。”陳俊認為，立法法第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！钡诹⒎ǚㄖ形匆妼@一原則具體落實的專門條款或保障性條款。
“其次是要完善立法聽證會制度?！标惪≌f。
2005年9月27日，全國人大法律委員會、財政經(jīng)濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會就修改個人所得稅法，在北京舉行了立法聽證會，這在全國人大及其常委會立法工作中尚屬首次。
陳俊認為，當前，從立法聽證會的效果看，尚需在以下方面作出改進：一是須改變重形式輕落實的現(xiàn)狀，特別是在地方立法層面，這方面問題較為突出。二是立法聽證會不能單兵作戰(zhàn)，應與其他舉措相輔相成、相互促進。在開門立法的探索中，立法聽證會倘若輔之以立法論證會、座談會等舉措，形成合力，將更有利于開門立法。
“三是要加強政府開門立法，呼應人大開門立法。”陳俊認為。
近些年，政府開門立法的步伐正在加快。據(jù)統(tǒng)計，2007年6月至2010年底，國務院法制辦公室共有69件行政法規(guī)草案向社會公開征求意見。
“由于我國大多數(shù)立法草案是由政府部門起草的，為了防止和減少部門利益法制化，推進政府開門立法，讓民意更多地進入政府立法，實屬必要?！标惪≌f，政府開門立法要在具體制度建設方面有所創(chuàng)新。其中，委托起草制度是值得提倡的一項制度探索。
2007年3月26日通過的《重慶市人民政府2007年立法計劃》，試行立法回避制度，實施立法項目委托招標起草工作，首批安排10個立法項目實施委托或招標起草，有些項目面向國內(nèi)外實施招標起草。
“委托立法是開門立法的有益嘗試?！标惪≌J為，從制度完善角度看，立法委托起草應注重以下幾點：一是起草環(huán)節(jié)應注重立法回避。被委托的立法起草單位或個人，不得與該立法起草項目有直接的、明顯的利害關系。二是可以實行多元化方式，例如通過委托起草、招標起草等方式實施。三是立法委托起草涉及較強專業(yè)性、各方利益復雜交錯，牽連多個部門利益的立法項目時，應優(yōu)先委托專家學者起草，包括采取面向國內(nèi)外公開招標的方式確定適格的專家學者。
“四是征求公眾意見的立法草案應附上起草說明，這要有相關制度作保障?！标惪≌J為，立法草案附上起草說明，有助于使社會公眾了解立法目的、立法背景以及立法所要規(guī)范的主要問題。當前我國大部分征求公眾意見的地方立法草案文本不附起草說明，或者起草說明相當粗糙，公眾不解其意，使得開門立法的效果大打折扣。
陳俊提出，起草說明一般應包括：立法背景、立法目的、立法動因、立法面臨的問題；立法起草的過程和前期立法論證；立法草案的主要內(nèi)容；立法對國內(nèi)外有益經(jīng)驗和典型做法的借鑒；對于某些重要內(nèi)容和概念的解釋；等等。
“五是立法公開的相關制度也應進一步完善。”陳俊認為，立法民主化須以立法公開為前提。一是立法規(guī)劃、立法計劃須公開；二是立法草案的起草應公開；三是立法草案的審議宜公開。立法機關特別是省級以上人大有關專門委員會審議立法草案的會議，應酌情向新聞媒體開放；全體或者分組會議審議立法草案，也可以選擇一些社會公眾普遍關心的問題，通過電視、網(wǎng)絡等渠道進行直播，與公眾面對面；四是立法文件和資料要公開。除依法需要保密的以外，人大常委會審議的立法草案、常委會委員對立法的發(fā)言記錄、有關部門的意見以及相關的立法資料等，需要公開，且以公開為原則；五是人大代表作用的發(fā)揮須充分體現(xiàn)。應當高度重視代表們提出的議案，作為確定立法規(guī)劃、立法項目的基礎和依據(jù)。立法草案起草中，須征求提出議案的代表們的意見；審議立法草案，要將草案發(fā)給有關代表征求意見；常委會審議立法的情況須及時向代表們通報。
“要完善公眾意見反饋制度，激勵公眾立法參與?！标惪∽詈笳f，在立法機關面向公眾征集意見之后，要及時向公眾說明公開征詢意見的情況：公眾提了哪些方面的意見，所提各種意見的比重如何，最終表決通過的法案采納了哪些意見及為什么采納這些意見，等等。只有這樣，才能使立法民主化有始有終，才能形成公眾意見征集之后的反饋機制，激勵公眾對立法的參與，推進開門立法，促進立法民主化。
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