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2017 年5月12日、13日，上海律協(xié)律師學(xué)院、建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會聯(lián)合舉辦建設(shè)工程法律實務(wù)培訓(xùn)班，邀請江蘇省高級人民法院民一庭審判長、綜合組組長潘軍鋒法官、上海市高級人民法院張心全法官、北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍律師、上海瀛泰律師事務(wù)所合伙人王同海律師、上海政君律師事務(wù)所主任魯宏律師作為本次培訓(xùn)班嘉賓。此次講座由上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會主任、上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所主任周吉高律師主持并參與專家研討問答環(huán)節(jié)。
本次培訓(xùn)的內(nèi)容主要包括各地法院建設(shè)工程司法審判實務(wù)、建設(shè)工程的疑難問題以及PPP相關(guān)法律問題。其中，王同海律師主講“施工單位在工程款回收相關(guān)方式中的法律實務(wù)”、魯宏律師主講“建設(shè)工程債務(wù)糾紛中的以房抵債問題述要”、周蘭萍律師主講“PPP項目案例解析”。
一、王同海律師：施工單位在工程款回收相關(guān)方式中的法律實務(wù)
工程款按照階段可以分為預(yù)付款、進(jìn)度款、竣工結(jié)算款、質(zhì)保金。支付方式上有現(xiàn)金支付（最保險、最基本、最有效的方式）、以房抵債（發(fā)包人以轉(zhuǎn)讓物權(quán)折抵工程款，交易成本過高且回收周期過長、市場價值波動風(fēng)險較大）以及債權(quán)融資三種方式。
其中，債權(quán)融資指債權(quán)人以應(yīng)收工程款債權(quán)出讓的方式獲得變現(xiàn)。因為需要借助金融工具，由債務(wù)人深度參與，故債券融資依賴債務(wù)人資信和負(fù)債能力。債權(quán)融資形式上包括融資保理（應(yīng)收賬款保理）、信托融資（集合資金信托計劃投資債權(quán)）、資產(chǎn)管理計劃（以應(yīng)收款為標(biāo)的資產(chǎn)的基金投資）、ABS（應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化）以及其他方式。
債權(quán)融資的必要性。承包人可以獲得“工程款”，解決資金流動性或壞賬問題，避免工程施工合同糾紛，緩解發(fā)包人的資金壓力。
債權(quán)融資的可行性。以應(yīng)收賬款為標(biāo)的資產(chǎn)的金融及類金融產(chǎn)品，在法律上具有可行性。承包人雖為融資人，若不承擔(dān)過多費用及風(fēng)險，具有積極性。發(fā)包人利用自身及承包人的信用，實現(xiàn)資金融通，緩解資金壓力。
（一）融資保理（應(yīng)收賬款保理）
1、應(yīng)收工程款保理的概念
保理融資為購買應(yīng)收賬款，屬于保理下的一項業(yè)務(wù)。保理融資具體是指債權(quán)人于截止債權(quán)轉(zhuǎn)讓日之前尚未到期的應(yīng)收賬款本金以及之后所產(chǎn)生的各種權(quán)利和權(quán)益全部轉(zhuǎn)讓到保理人享有，由保理人提供一般不超過應(yīng)收賬款額度的融資金額。
（1）有追索權(quán)的保理和無追索權(quán)的保理。所謂有追索權(quán)就是將應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)給保理人，如果保理人無法收回款，則可以向債權(quán)人退款，再將應(yīng)收賬款反轉(zhuǎn)給債權(quán)人。所謂無追索權(quán)保理，又稱買斷型或非回購型的保理，只要銀行或者保理人受讓這個債權(quán)就放棄對債權(quán)人追索的權(quán)利。
（2）預(yù)付保理和到期保理。預(yù)付保理是預(yù)先支付一定比例款項的保理。
（3）公開型保理和隱蔽型保理，俗稱明保理和暗保理。明保理是指施工單位把債權(quán)轉(zhuǎn)讓給銀行或者保理人，需告知債務(wù)人（業(yè)主）。而暗保理則不需要告知債務(wù)人（業(yè)主）。
（4）現(xiàn)有債權(quán)保理和未來債權(quán)保理。所謂未來債權(quán)的保理，涉及到應(yīng)收賬款的確認(rèn)，只要確定了就可以納入保理的范疇，可以簽類似預(yù)約協(xié)議，把整個未來的應(yīng)收賬款都納入到保理中，然后由保理人分期來支付款項。工程進(jìn)度款是分期支付的，融資的時候工程可能只是±00線以下，若此時已經(jīng)開始保理融資，后續(xù)的進(jìn)度款債權(quán)實際沒有產(chǎn)生，雖然銀監(jiān)會規(guī)定，未來債權(quán)不能做保理，但是，實際上商業(yè)保理公司就此可以做未來債權(quán)保理。
2、工程款保理融資的結(jié)構(gòu)
（1）發(fā)包人和承包人之間的基礎(chǔ)合同是建設(shè)工程施工合同。同時，雙方還要簽訂關(guān)于融資成本應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的普通協(xié)議。融資當(dāng)中所產(chǎn)生的成本以及利息甚至稅金，發(fā)包人都應(yīng)該支付給承包人（實際操作中以增加工程款的名義來付給承包人），承包人再付給銀行或管理商作為融資成本。
（2）施工單位和銀行之間有兩層關(guān)系：一是要把債權(quán)轉(zhuǎn)讓；二是保理服務(wù)合同。保理服務(wù)合同的內(nèi)容有收費、回購、追索等事項。
（3）發(fā)包人跟銀行之間是參與債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的關(guān)系。發(fā)包人作為債務(wù)人應(yīng)把債權(quán)作為明確的、有效的、合法的債權(quán)來參與確認(rèn)。同時，發(fā)包人應(yīng)該要提供相應(yīng)的征信措施給銀行。
3、保理融資的基本流程
（1）核定額度。銀行在受理債權(quán)人融資申請后，審批給予其一定的保理額度（授信額度）。
（2）確認(rèn)每期的應(yīng)收賬款金額。債權(quán)人和債務(wù)人確認(rèn)總包合同項下發(fā)生的當(dāng)期應(yīng)收賬款金額。
（3）轉(zhuǎn)讓應(yīng)收賬款并告知。債權(quán)人按應(yīng)收賬款金額開具發(fā)票，填具應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓通知書交于銀行，然后銀行簽具通知函送達(dá)債務(wù)人。
（4）支付費用。債務(wù)人/債權(quán)人根據(jù)保理融資文件的要求，及時支付保理費和保理單據(jù)處理費、保理融資利息和費用等。
（5）發(fā)放融資款。銀行在全部手續(xù)辦妥后，向債權(quán)人按發(fā)票足額或部分發(fā)放融資款。
（6）到期付款。債務(wù)人在應(yīng)收賬款到期日之前，按照保理融資文件的規(guī)定，直接將還款匯入銀行指定賬戶。
（二）信托融資
1、信托融資的概念
信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿，以自己的名義為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。應(yīng)收工程款與信托的對接，是信托機構(gòu)將施工企業(yè)的應(yīng)收工程款作為債權(quán)進(jìn)行投資，向合格投資者募集資金后，受讓施工企業(yè)應(yīng)收賬款并向施工企業(yè)提供融資款的過程。
2、應(yīng)收工程款信托融資的結(jié)構(gòu)
債權(quán)人把債權(quán)交給信托公司，信托公司對信托計劃進(jìn)行管理，將募集的資金支付給債權(quán)人，以獲得債權(quán)人交付的債權(quán)。通過信托計劃的運營管理，債權(quán)到期后債務(wù)人還本付息，信托公司再把收益分配給委托人。
3、應(yīng)收工程款信托融資的基本流程
（1）信托機構(gòu)就應(yīng)收款項目制作項目計劃書與認(rèn)購書；
（2）合格投資人認(rèn)購單一資金計劃財產(chǎn)份額；
（3）信托計劃成立后，信托管理人將募集的資金購買應(yīng)收工程款債權(quán)；
（4）應(yīng)收債權(quán)到期后，債務(wù)人向信托計劃進(jìn)行還本付息；
（5）信托管理人收取約定比例管理費用；
（6）投資人分配信托收益。
（三）應(yīng)收款保理服務(wù)和信托的合同體系
1、保理服務(wù)合同：包括綜合授信合同以及附件。
2、應(yīng)收賬款的轉(zhuǎn)讓合同：適用于保理和信托服務(wù)，債權(quán)人把應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給保理機構(gòu)或信托公司，原則上是債權(quán)人、債務(wù)人以及融資方都應(yīng)該參與的。
3、應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記協(xié)議：把應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記到央行的征信中心系統(tǒng)中，產(chǎn)生對抗第三人的效力。
4、債權(quán)債務(wù)的確認(rèn)書：一般通過債權(quán)債務(wù)的確認(rèn)書來實現(xiàn)債務(wù)人對債權(quán)的確認(rèn)。
5、擔(dān)保合同：主要是出示給保理機構(gòu)或信托公司的，擔(dān)保人可以由債務(wù)人、債權(quán)人和第三方承擔(dān)。
6、保管協(xié)議或資金托管合同：有（由？）保管銀行與保理機構(gòu)或信托公司簽訂。如為實現(xiàn)信托計劃與信托公司固有財產(chǎn)的隔離，信托公司的合規(guī)性要求必須有保管機構(gòu)，工程款的給付也是通過保管銀行進(jìn)行的。
7、保障金認(rèn)購協(xié)議：主要是針對信托公司，使其達(dá)到銀監(jiān)會對信托保障金的要求。
8、融資合作協(xié)議及基礎(chǔ)合同補充協(xié)議：債權(quán)人和債務(wù)人簽訂的，會對施工合同作一定程度的修改。
（四）合同體系審核要點
1、應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓合同
（1）交易前應(yīng)委托律師、審計等中介機構(gòu)進(jìn)行全面盡職調(diào)查，以調(diào)查結(jié)果作為設(shè)定合同條款的參考之一。
（2）由于關(guān)聯(lián)文件較多，要確保其他文件均已經(jīng)各方確認(rèn)生效，作為本協(xié)議生效條件。
（3）合同訂立后應(yīng)進(jìn)行應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押登記。
（4）可將回購、差額補足（保理則為行使追索權(quán)）的前提條件設(shè)定為，第一還款人到期未還款，擔(dān)保人經(jīng)新債權(quán)人催告后不履行擔(dān)保義務(wù)。
（5）債務(wù)人超額返還債務(wù)的余款返還。
（6）信托費用（保理費用）的最終承擔(dān)方。
（7）工程款作為應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓時，《合同法》規(guī)定的工程款優(yōu)先受償權(quán)是否一并轉(zhuǎn)讓。
2、應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓（質(zhì)押）登記協(xié)議
確認(rèn)待登記的標(biāo)的債權(quán)、確認(rèn)信息披露情況（債權(quán)人資料、債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同）、確認(rèn)轉(zhuǎn)讓（質(zhì)押）登記條件、確認(rèn)轉(zhuǎn)讓（質(zhì)押）登記期限、三方對債權(quán)轉(zhuǎn)讓的確認(rèn)和承諾展期的約定。
3、債權(quán)債務(wù)確認(rèn)書
（1）債權(quán)人、債務(wù)人、保理商（銀行）共同簽訂。
（2）融資款付款時間及債務(wù)人履行債務(wù)日期（支付計劃）。
（3）確定債權(quán)范圍。
（4）確認(rèn)債權(quán)不存在瑕疵（對外擔(dān)保、債務(wù)人不得行使質(zhì)量抗辯、標(biāo)的債權(quán)不會因債權(quán)人與債務(wù)人之間其他債權(quán)債務(wù)的抵消而清償?shù)龋?span>
（5）確認(rèn)還款人順序。
（6）排除債務(wù)人付款的其他條件。
（7）新債權(quán)人可提前要求債務(wù)人履行債務(wù)的條件。
（8）強制執(zhí)行公證（可選）。
4、擔(dān)保合同
（1）包含債權(quán)人、債務(wù)人、第三方和銀行簽訂的《最高額保證合同》或《最高額擔(dān)保合同》。
（2）主合同債權(quán)范圍。
（3）保證方式（補充、連帶、抵押等）。
（4）保證范圍是否包含債權(quán)以外的違約金、損害賠償金、債權(quán)人為實現(xiàn)債權(quán)而支付的各項費用等。
（5）對保證人的財務(wù)監(jiān)管（可選）。
（6）承擔(dān)保證責(zé)任的前提（債務(wù)人未按支付計劃付款、違反主合同義務(wù)、破產(chǎn)等）。
（7）保證人的追償權(quán)。
5、保管協(xié)議或托管協(xié)議
（1）明確銀行提供的監(jiān)管賬戶賬號。
（2）明確賬戶設(shè)立目的。
（3）明確賬戶中資金使用權(quán)限及授權(quán)方式。
（4）明確保管/托管起止時間。
（5）明確保管/托管費用。
（6）可約定是否使用專用章、取款密押公式等。
6、保障基金認(rèn)購協(xié)議
（1）確保保障基金的認(rèn)購符合《信托業(yè)保障基金管理辦法》、《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好信托業(yè)保障基金籌集和管理等有關(guān)具體事項的通知》等相關(guān)制度的規(guī)定。
（2）確定保障基金金額。
（3）確定支付時間和支付方式。
（4）明確未足額繳納認(rèn)購基金金額的責(zé)任分擔(dān)。
（5）明確保障基金的收益分配和結(jié)算。
7、融資合作協(xié)議書（基礎(chǔ)合同的補充協(xié)議）
（1）確定融資方式。
（2）對融資模式進(jìn)行架構(gòu)，應(yīng)注意程序的合規(guī)性，同時應(yīng)在不提高風(fēng)險的前提下，避免不合理的架構(gòu)導(dǎo)致的超額繳稅。建議協(xié)議的制定要有雙方財務(wù)、律師、會計師、稅務(wù)師的共同參與。
（3）明確債權(quán)、還款時間、支付方式、償還順序以及債務(wù)人不能按月還款的違約責(zé)任。
（4）擔(dān)保人的選擇。
（5）融資成本的負(fù)擔(dān)。需要進(jìn)行區(qū)分，如果是由于發(fā)包人的原因欠付工程款，導(dǎo)致承包人不得不進(jìn)行債權(quán)轉(zhuǎn)讓融資的，融資成本應(yīng)全部由發(fā)包方承擔(dān)。反之，則可以雙方協(xié)商融資成本的承擔(dān)比例。
（6）承包人應(yīng)在協(xié)議中明確對發(fā)包人，尤其是對項目公司有進(jìn)行財務(wù)監(jiān)管的權(quán)利。如有必要，可以在規(guī)定時間內(nèi)要求對項目進(jìn)行審計。
（7）因發(fā)包人的原因?qū)е卤＠順I(yè)務(wù)受阻時，發(fā)包人的違約責(zé)任。
（五）應(yīng)收工程款保理或信托融資中施工企業(yè)面臨的主要問題和應(yīng)對
1、標(biāo)的資產(chǎn)——應(yīng)收工程款的合法有效性
（1）應(yīng)收款作為標(biāo)的資產(chǎn)一般條件為合法、有效。
（2）應(yīng)收賬款違法或無效，則債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無效，保理融資服務(wù)合同及應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓合同等無效。無論債務(wù)人及擔(dān)保人此前作何承諾，保理款及投資款均會被立即追回或付清。
2、標(biāo)的資產(chǎn)——黑白合同
湖北省高級人民法院的意見認(rèn)為，經(jīng)過招投標(biāo)程序訂立的工程合同，不區(qū)分必須招標(biāo)項目還是非必須招標(biāo)項目，也不區(qū)分中標(biāo)的備案合同是否有效，一律以中標(biāo)備案合同為結(jié)算依據(jù)。
北京市高級人民法院、廣東省高級人民法院、浙江省高級人民法院意見認(rèn)為，經(jīng)過招投標(biāo)程序訂立的工程合同，不區(qū)分必須招標(biāo)項目還是非必須招標(biāo)項目，以合法有效的中標(biāo)備案合同為依據(jù)。中標(biāo)備案合同無效時，以實際履行合同為依據(jù)。
安徽省高級人民法院意見認(rèn)為，經(jīng)過招投標(biāo)程序訂立的工程合同，區(qū)分必須招標(biāo)項目還是非必須招標(biāo)項目，非必須招標(biāo)項目以實際履行合同為依據(jù)，必須招標(biāo)項目以合法有效的中標(biāo)備案合同為依據(jù)，中標(biāo)備案合同無效的，以實際履行合同為依據(jù)。
（六）適合融資的項目（主體）標(biāo)準(zhǔn)
1、債務(wù)人的資質(zhì)優(yōu)于債權(quán)人的資質(zhì)；
2、政府項目優(yōu)于民間項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目，或者政府投資的項目；
3、國企和公眾公司優(yōu)于一般公司。
（七）應(yīng)收工程款成為標(biāo)的資產(chǎn)的相關(guān)確認(rèn)
1、哪些階段的工程款可以成為標(biāo)的資產(chǎn)
進(jìn)度款、結(jié)算款較宜成為標(biāo)的資產(chǎn)，預(yù)付款、質(zhì)保金不宜成為標(biāo)的資產(chǎn)。
2、工程款付款期限的確認(rèn)
可以按月度、時間節(jié)點、形象進(jìn)度、條件成就、支付分解表等定期審核付款。
3、工程款付款金額的確認(rèn)
債務(wù)人確定應(yīng)收工程款金額，應(yīng)提供已完成工程量及價款審核單、竣工結(jié)算單等，并開具發(fā)票。按工程節(jié)點核定工程款的，放款前的應(yīng)收款金額必須是確定和轉(zhuǎn)讓完畢，且無異議。
二、魯宏律師：建設(shè)工程債務(wù)糾紛中的以房抵債問題述要
（一）現(xiàn)狀
以房抵債實務(wù)當(dāng)中一般有三種情況：一是要求先簽署一個商品房預(yù)售合同，將來工程款未按約支付時以工程款抵房；二是開發(fā)商對房屋銷售的前景估論，在簽訂施工合同時，承包人承諾以部分工程款購買房屋；三是當(dāng)開發(fā)真正陷入資金困境，沒有能力支付已到期的結(jié)算款，約定以房抵債。
（二）存在的問題
對承包人而言，主要的問題是當(dāng)糾紛發(fā)生時，如何看待以房抵債的效力，并相應(yīng)地采取行動。對發(fā)包人而言，主要的問題是對承包人主張權(quán)利時如何進(jìn)行抗辯。但是，我國目前法律中對此并無規(guī)定。
（三）學(xué)說——以房抵債的性質(zhì)
1、代物清償
（1）概念：債權(quán)人受領(lǐng)他種給付以代原定給付而使合同關(guān)系消滅。
（2）特點：實踐性。
（3）分析：債務(wù)履行期屆滿后的以房抵債協(xié)議屬于代物清償，其中尚未發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的則不生效。房屋未過戶，以房抵債協(xié)議便未生效，承包人無權(quán)要求交房過戶，發(fā)包人亦可以此為由抗辯。
2、流押
（1）概念：《物權(quán)法》第一百八十六條。
（2）特點：法律明確規(guī)定無效。
（3）分析：債務(wù)履行期屆滿前的以房抵債協(xié)議本質(zhì)上與流押一致，均事先約定以物抵債，可能造成折抵物價值嚴(yán)重低估。以房抵債協(xié)議便無效，承包人自然喪失要求交房過戶之請求權(quán)基礎(chǔ)。
3、讓與擔(dān)保
（1）概念：將擔(dān)保標(biāo)的物的權(quán)利轉(zhuǎn)移給擔(dān)保權(quán)人，債務(wù)清償后，再返還給原主。債務(wù)不清償，擔(dān)保權(quán)人可就標(biāo)的物受償。
（2）特點：法無明文規(guī)定，一般無效。
（3）分析：已辦理過戶登記并約定債務(wù)清償?shù)靡曰刭彽囊苑康謧c讓與擔(dān)保極為相似。
4、債的變更
（1）概念：以消滅舊債為目的而成立新債的行為。
（2）特點：舊債消滅、諾成性。
（3）分析：債務(wù)履行期屆滿后的以房抵債若明確約定原債（工程款債務(wù)）消滅，只履行新債（房屋買賣合同之債），其性質(zhì)屬于債的變更。舊債已滅，僅能要求履行新債，發(fā)包人亦得以此抗辯。而基于諾成性，承包人有權(quán)請求登記過戶。
5、新債清償
（1）概念：亦稱間接給付，如因清償金錢之債而交付等額票據(jù)。
（2）特點：諾成性。
（3）分析：除非特別約定舊債消滅（此事屬于債的變更），除非特別約定舊債消滅（此時屬于債的變更），債務(wù)履行期屆滿后的以房抵債一般屬于新債清償。新債到期前，不得請求履行舊債。新債到期后，債權(quán)人方可請求履行舊債。
（四）實務(wù)觀點
1、認(rèn)定構(gòu)成流押
江蘇省高級人民法院及2015年12月24日，最高人民法院民二庭庭長楊麗萍“最高人民法院關(guān)于當(dāng)前民事審判工作中的若干具體問題”的講話，都認(rèn)為構(gòu)成流押。債務(wù)履行期屆滿前，預(yù)先做抵押的安排，本質(zhì)上與以物抵債的流押沒有區(qū)別，這樣的約定是無效的。各省都有類似的判例，2011年河南省高級人民法院、海南省高級人民法院、山東省青島市中級人民法院的觀點跟最高人民法院《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第二十四條實際上是契合的，背后的依據(jù)是流押無效以后應(yīng)當(dāng)根據(jù)原始的法律關(guān)系判斷。
但也有反例。如果合同條款當(dāng)中存在清算約定，或者沒有明確約定物權(quán)直接歸債權(quán)人所有，而是根據(jù)雙方當(dāng)事人在債務(wù)履行時的市場情況去折價，則是是有效的。
2、認(rèn)定構(gòu)成讓與擔(dān)保
江蘇省高級人民法院有規(guī)定，《物權(quán)法》沒有對讓與擔(dān)保作出規(guī)定，債權(quán)人如果據(jù)此主張，應(yīng)不予支持。若一旦形成讓與擔(dān)保，一方已經(jīng)取得了不動產(chǎn)權(quán)證后，另一方反悔再要求取回，一般認(rèn)為該權(quán)利已無法取回。
3、認(rèn)定代物清償
此類情況較多見。很多法院對此類問題的做法都是債務(wù)清償屆滿后就認(rèn)為是代物清償，是實踐性的。
三、周蘭萍律師：PPP項目案例解析
（一）PPP項目的現(xiàn)狀
1、政府對PPP項目的推動
（1）立法層面上的推動。前期是發(fā)改委推特殊經(jīng)營法，財政推PPP法。在去年年底，國務(wù)院法制辦接受了兩法合一的立法工作，有望出臺行政法規(guī)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目引入社會資本條例》，提高關(guān)于PPP項目的法律效力。2017年政府工作報告也提到深化政府和社會資本(PPP)合作，完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定、“新官不理舊賬”。
（2）對于農(nóng)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域PPP項目的推動。財政部即將推出的第四批示范項目的重點在于農(nóng)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，在國家層面對這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行支持鼓勵。
2、綜合開發(fā)項目的增加
市場對綜合開發(fā)項目的需求較前三年增加。旅游類的項目和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的項目增幅加大，反映了市場本身的改變。
3、“PPP+土地”、“PPP+綜合開發(fā)/特色小鎮(zhèn)”項目增多帶來的挑戰(zhàn)
（1）項目綜合性強，對社會資本集成能力要求高。
（2）項目多涉及土地問題，合規(guī)風(fēng)險大。
（3）項目規(guī)模大，資金需求量大，金融機構(gòu)的身份轉(zhuǎn)變難。
（二）真假PPP項目的識別
1、對現(xiàn)階段PPP模式的認(rèn)識
（1）按效付費，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，是這一輪PPP項目的核心原則。相比過去，更加明確提出社會資本要和政府分擔(dān)風(fēng)險，社會資本一定要有運營管理能力。
（2）PPP模式與政府購買服務(wù)模式存在差異。
2、識別真假PPP的標(biāo)準(zhǔn)（參照示范項目評價標(biāo)準(zhǔn)）
（1）主體標(biāo)準(zhǔn)
有下列情形之一的，不再列為備選項目：國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的。未按國辦發(fā)〔2015〕42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。
另外，主體方面有兩個特殊問題：一是PPP項目合同的核心文件的簽約安排和簽約的主體；二是社會資本和項目公司對政府方分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
（2）客體標(biāo)準(zhǔn)
有下列情形之一的，不再列為備選項目：適用領(lǐng)域不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的。運作方式采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的。合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的。采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資的。
律師審查的重點應(yīng)在于PPP項目中有無相應(yīng)的績效安排，來確保無固定回報?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》國辦發(fā)〔2015〕42號規(guī)定“政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership）是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益?！?span>
（3）程序標(biāo)準(zhǔn)
有下列情形之一的，不再列為備選項目：項目不符合城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的。新建項目未按規(guī)定程序完成可行性研究、立項等項目前期工作的。未按財政部相關(guān)規(guī)定開展物有所值評價或財政承受能力論證的。已進(jìn)入采購階段或執(zhí)行階段的項目，未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的。
PPP模式審批流程為PPP模式論證、入庫管理、實施方案審批和項目采購?！墩蜕鐣Y本合作項目財政管理暫行辦法》財金（2016）92號規(guī)定“對于納入PPP目開發(fā)目錄的項目，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證報告審核結(jié)果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本方采購工作?！倍额A(yù)算法》第十三條規(guī)定“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批 準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。需要明確的是，如果沒有入庫，原則上不得進(jìn)入各地的目錄，也不得通過預(yù)算來列支。
PPP項目的采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商，前四者是按照政府采購法及74號令執(zhí)行的。由于公開招標(biāo)、競爭性談判、標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)、單一來源采購這四種方式是政府采購法里有的，所以要對《政府采購法》非常熟悉。而對于競爭性磋商，因為只出現(xiàn)于財政部的政策性文件中，至今未得到發(fā)改委的認(rèn)可，在向客戶提示風(fēng)險時要引起注意。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中規(guī)定已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)。那么采用招標(biāo)以外的其他方式選定投資人的，是否可以不經(jīng)二次招標(biāo)？
財金[2016]90號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》中規(guī)定“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)?！?span>
（三）綜合開發(fā)PPP項目中的一些要點
1、“PPP+土地”現(xiàn)行政策的理解與應(yīng)用
PPP土地的兩大分類：一是PPP+自身建設(shè)用地，即PPP自身公益性的土地；二是PPP+綜合開發(fā)用地，即通過土地的開發(fā)運用來保障收益的平穩(wěn)。
財政部等19個部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》中規(guī)定“依法需要以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施”，“ 不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地”。
2、標(biāo)準(zhǔn)廠房項目能否以PPP模式實施
《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》提到的支持促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)中包括了標(biāo)準(zhǔn)廠房。
3、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)PPP項目的績效考核機制的設(shè)置
（1）明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)。
（2）考核貫穿項目全生命周期。
（3）確定績效考核管理方法。
（4）考核結(jié)果作為付費或調(diào)價依據(jù)。
（5）設(shè)置考核爭議解決機制。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)建筑工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會
執(zhí)筆：徐赟琪 上海建領(lǐng)城達(dá)律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
