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突發(fā)事件包括地震、洪水等自然災(zāi)害，非典等公共衛(wèi)生事件，突發(fā)環(huán)境事件，火災(zāi)、爆炸等安全生產(chǎn)事故等等。
為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，2007年，全國(guó)人大常委審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。為在更好地適應(yīng)新時(shí)代應(yīng)急管理工作的需要， 2024年對(duì)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行了修訂，自2024年11月1日起施行。
本文就《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布及修訂的背景、主要變化以及對(duì)人民政府及其有關(guān)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的潛在影響進(jìn)行分析，所提之意見(jiàn)和建議僅供讀者決策時(shí)參考，不應(yīng)被視為正式的法律意見(jiàn)書(shū)。
一、 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在應(yīng)急管理法律制度體系中的定位
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施以前，我國(guó)已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律35件、行政法規(guī)37件、部門(mén)規(guī)章55件，有關(guān)文件111件。包括：《防災(zāi)減災(zāi)法》《傳染病防治法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》《職業(yè)病防治法》《消防法》《破壞性地震應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等等。
實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對(duì)上述突發(fā)事件中，上述相關(guān)法規(guī)存在的主要包括：機(jī)制不完善、責(zé)任不明確、行政機(jī)關(guān)危機(jī)意識(shí)不夠、無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)、依法應(yīng)對(duì)能力弱、公眾自救與互救能力弱。為此，迫切需要制定一部規(guī)范應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件共同行為的法律。
2007年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《?突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、?綜合性法律。本次修訂也突出強(qiáng)調(diào)是“根據(jù)憲法，制定本法”。
同時(shí)，新法也明確規(guī)定，《傳染病防治法》等有關(guān)法律對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)作出規(guī)定的，適用其規(guī)定。有關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定的，適用本法。
二、 本次修訂背景
該法自2007年實(shí)施以來(lái)，對(duì)預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)和應(yīng)急管理工作，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境安全和社會(huì)秩序，發(fā)揮了重要保障作用。
2018年國(guó)家將原國(guó)家安全監(jiān)管總局、公安部、中國(guó)地震局等應(yīng)急管理的職責(zé)，以及國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)進(jìn)行了整合，組建應(yīng)急管理部門(mén)，作為國(guó)家的綜合應(yīng)急管理部門(mén)，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)全國(guó)的突發(fā)事件。另外，2019年新冠疫情發(fā)生后，明顯發(fā)現(xiàn)舊法理念滯后，機(jī)制存在缺陷，無(wú)法應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的突發(fā)事件。
面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)，有必要與時(shí)俱進(jìn)全面修訂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，積極回應(yīng)實(shí)踐需求，更好滿足人民需要，為新時(shí)代高質(zhì)量開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供有力法治保障， ?全國(guó)人大常委會(huì)將修改突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法2020年列入年度立法工作計(jì)劃。2024年6月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)修訂后的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。
三、 新法主要變化
舊法包括總則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、法律責(zé)任和附則等6章，共計(jì)70條。新法修改以問(wèn)題為導(dǎo)向，增加了“管理與指揮體制”這一專章，條文增加至106條。修改內(nèi)容較多，主要變化如下：
（一） 堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
新法新增突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，建立健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的中國(guó)特色突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)合、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)最高政治原則貫徹到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作全過(guò)程各方面。
（二） 堅(jiān)持人民至上 生命至上
新法增加了 “堅(jiān)持人民至上、生命至上”的指導(dǎo)思想。新法規(guī)定當(dāng)應(yīng)對(duì)措施有多種可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益，且對(duì)他人權(quán)益損害和生態(tài)環(huán)境影響較小的措施，并根據(jù)情況變化及時(shí)調(diào)整。對(duì)于未成年人、老年人、殘疾人、孕產(chǎn)期和哺乳期的婦女、需要及時(shí)就醫(yī)的傷病人員等群體，應(yīng)當(dāng)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，切實(shí)維護(hù)并保障人權(quán)。
（三） 完善管理與指揮制度
新法規(guī)定國(guó)家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，明確了縣級(jí)以上人民政府及其應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、公安等有關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的職責(zé)。
同時(shí)，將國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍納入突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。社會(huì)力量建立的應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)服從突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮。
突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中可以依法發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決定、命令、措施，其效力等同于與設(shè)立它的人民政府發(fā)布的決定、命令、措施，相關(guān)的法律責(zé)任由設(shè)立它的人民政府承擔(dān)。
（四） 完善突發(fā)事件信息報(bào)送與發(fā)布制度
國(guó)家將進(jìn)一步建立健全突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布平臺(tái)，所登記的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域及其基礎(chǔ)信息也應(yīng)當(dāng)接入該平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件預(yù)警信息。預(yù)警信息將包括預(yù)警類別、級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響的范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)采取的措施、發(fā)布單位和發(fā)布時(shí)間等。
新法規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。具備條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)或者自動(dòng)速報(bào)。
（五） 強(qiáng)化應(yīng)急保障
國(guó)家將發(fā)布儲(chǔ)備物質(zhì)品種目錄，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，與有條件的企業(yè)簽訂協(xié)議保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給。鼓勵(lì)法人和其他組織儲(chǔ)備基本的應(yīng)急自救物資和生活必需品。
同時(shí)，突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布后，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重要商品和服務(wù)市場(chǎng)對(duì)的監(jiān)測(cè)，確保物資的及時(shí)供應(yīng)和市場(chǎng)的穩(wěn)定。
（六） 加強(qiáng)個(gè)人信息的保護(hù)
新法規(guī)定在突發(fā)事件處置中，需要獲取他人個(gè)人信息的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)依法取得，并確保信息安全。該信息只能用于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作結(jié)束后予以銷毀。確需留存或者延期銷毀的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序，并采取相應(yīng)保護(hù)和處理措施。嚴(yán)禁非法收集、使用、加工、傳輸買(mǎi)賣、提供或者公開(kāi)他人個(gè)人信息。
（七） 限制財(cái)產(chǎn)征用的主體范圍
新法第12條明確規(guī)定只有縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無(wú)權(quán)利）在緊急情況下才可以征用單位和個(gè)人的場(chǎng)地、交通工具等財(cái)產(chǎn)。對(duì)于滅失、損毀的財(cái)產(chǎn)，給予的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)公平、合理。
（八） 完善法律責(zé)任的規(guī)定
1. 對(duì)于不履行或者不正確履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作職責(zé)的行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)投訴或舉報(bào)，接到舉報(bào)的單位，應(yīng)當(dāng)組織調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果反饋給舉報(bào)人。對(duì)于違反法律規(guī)定采取應(yīng)對(duì)措施，侵犯公民生命健康權(quán)益的，對(duì)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；
2. 為了保護(hù)個(gè)人或他人的人身、財(cái)產(chǎn)免受正在發(fā)生的危險(xiǎn)而采取避險(xiǎn)措施的，依照《民法典》《刑法》等法律關(guān)于緊急避險(xiǎn)的規(guī)定處理。
3. 考慮到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置往往情勢(shì)緊迫，對(duì)于法律責(zé)任的追究，增加要“綜合考慮突發(fā)事件發(fā)生的原因、后果、應(yīng)對(duì)處置情況、行為人過(guò)錯(cuò)等因素”，鼓勵(lì)一線干部在臨機(jī)處置時(shí)勇于擔(dān)當(dāng)。
4. 單位或者個(gè)人違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴(kuò)大，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。
四、 意見(jiàn)和建議
（一） 完善應(yīng)急預(yù)案體系
各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)、本部門(mén)的實(shí)際情況，制定具有針對(duì)性和可操作性的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并按規(guī)定備案。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)宣傳普及和應(yīng)急演練，對(duì)于演練中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂。
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)前的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案等預(yù)案，與前述相關(guān)預(yù)案之間的銜接，必要時(shí)，對(duì)當(dāng)前的預(yù)案進(jìn)行修改，并為職工提供培訓(xùn)和演練。
（二） 完善信息發(fā)布機(jī)制
各級(jí)人民政府及相關(guān)單位，在突發(fā)事件發(fā)生后，除根據(jù)法規(guī)要求上報(bào)外，還應(yīng)指定專人及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)的向公眾公開(kāi)相關(guān)信息，及時(shí)回應(yīng)公眾的關(guān)切，做好新聞媒體服務(wù)引導(dǎo)工作，支持新聞媒體開(kāi)展采訪報(bào)道和輿論監(jiān)督，避免引發(fā)不必要的恐慌。
（三） 建立健全個(gè)人信息的保護(hù)制度
新法加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，任何單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法規(guī)要求，建立健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)的個(gè)人信息的采集、使用和保存制度，避免意外泄漏。
（四） 定期審核
各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備情況、協(xié)議物資的有效性進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。
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