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行政執(zhí)法是政府實施法律法規(guī)、履行法定職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的主要方式，直接關(guān)系到行政相對人及第三人的切身利益。作為行政執(zhí)法三項制度之一的重大執(zhí)法決定法制審核制度，聚焦行政執(zhí)法的過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對促進嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法具有基礎(chǔ)性、整體性和突破性的作用，對于切實保障人民群眾的合法權(quán)益、維護政府的公信力具有重要意義。強調(diào)推行重大執(zhí)法決定法制審核制度重在合法行政，要確保每項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審查。
一、 概論及實施背景
重大執(zhí)法決定法制審核，是指行政機關(guān)按照程序?qū)嵤┑闹卮笮姓?zhí)法案件，在作出決定之前，由該機關(guān)的法制機構(gòu)對其合法性、適當性進行審核，提出書面處理意見，未經(jīng)法律審核或者審核未通過不得作出決定的內(nèi)部監(jiān)督制約制度。
2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。2017年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》，率先在河北省、住建部、山東省的淄博市和膠州市等32個地方和部門開展試點，并取得了良好的效果。2018年12月5日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā)[2018]118號），指出重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機關(guān)作出重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。2021年新修訂的《行政處罰法》第58條、第59條明確規(guī)定了重大執(zhí)法決定法制審核制度的審核范圍與審查決定要求，以法律方式確立了重大行政執(zhí)法制度。
2019年7月1日，上海市人民政府辦公廳緊跟國家政策及法律法規(guī)，發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《上海市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實施方案》的通知，結(jié)合上海市實際情況，對重大執(zhí)法決定法制審核制度作了部署并提出了要求。市政府各委、辦、局，下級人民政府及隸屬部門相繼結(jié)合其實際情況，制定了相應實施方案，法制審核制度得以確立并細化。2020年12月24日，上海市司法局進一步印發(fā)了相應規(guī)范性法律文件，明確各司法所需要積極牽頭引入外聘法律顧問，完善工作力量補充機制，落實重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的規(guī)范與監(jiān)督工作。據(jù)統(tǒng)計，目前華漕鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、彭浦新村街道、新江灣城街道、方松街道等已對該制度進行試點，相繼制定了具體的實施方案與目錄清單。但根據(jù)本所律師此前為某政府部門重大行政執(zhí)法決定法制審核事宜提供相關(guān)法律服務(wù)的經(jīng)驗，及對市政府各委、辦、局，下級人民政府及隸屬部門等相關(guān)規(guī)范性法律文件的收集、審閱和對比，發(fā)現(xiàn)部分政府機構(gòu)對于實施方案及目錄清單的內(nèi)容制定較為模糊與寬泛，有的僅制定了宏觀的實施方案，對具體目錄清單的把握仍不清晰。但也有一些街鎮(zhèn)制定了十分標準的細則，華漕鎮(zhèn)人民政府作為制度的重點試點單位，在設(shè)立制度伊始便引入第三方律所的力量，在律所的協(xié)助下，較為完備及細致地起草了制度的具體實施方案及目錄清單。
二、 重大執(zhí)法決定法制審核流程
（一） 重大執(zhí)法決定法制審核的種類及內(nèi)容：
（二） 重大執(zhí)法決定法制審核的流程：
（三） 執(zhí)法單位實務(wù)操作流程簡述：
根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件，行政執(zhí)法單位的法制機構(gòu)是法制審核的審核機關(guān)，而法制審核的范圍主要圍繞重大行政處罰、行政許可與行政強制執(zhí)行展開，具體如對擅自砍伐城市樹木的處罰、對破壞房屋承重結(jié)構(gòu)的處罰、對于存在安全隱患或者失去使用價值的戶外設(shè)施的強制拆除等都屬于法制審核的范疇。法制機構(gòu)負責對此類行政行為的管轄權(quán)、執(zhí)法主體與資格、事實認定與理由、決定作出程序等方面的合法性與合理性進行審查，法制機構(gòu)需對法制審核意見負責。
從具體執(zhí)法部門角度切入，以拆除城市違法建筑物的行政執(zhí)法為例，從執(zhí)法行為開始到法制審核后下達決定，其實操流程如下：
上圖所示為拆除城市違法建筑物的基本流程。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門日常巡查發(fā)現(xiàn)或者接到投訴、舉報的事實材料后，認為有違法事實發(fā)生并決定將其作為行政案件進行查處時，可以將其立案，立案后應當告知當事人理由、依據(jù)及權(quán)利，聽取其陳述申辯并開啟調(diào)查程序。在現(xiàn)場勘查中，工作人員人數(shù)不得少于兩人并且需要主動出示執(zhí)法證件，現(xiàn)場勘查結(jié)束時，當事人或見證人需要在《現(xiàn)場勘查筆錄》等文件上簽字并注明日期。經(jīng)過調(diào)查取證，行政機關(guān)確認建筑物違法后，應責令當事人限期拆除并告知其作出決定的事實、理由、依據(jù)及依法享有的陳述申辯權(quán)利，并將需要強制拆除的違規(guī)建筑物予以公告。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，經(jīng)催告不拆除的，執(zhí)法部門在聽取當事人陳述申辯后，將擬作出的行政決定交由法制機構(gòu)進行法制審核，由法制機構(gòu)出具法制審核表，審核通過的，由縣級以上人民政府作出強制拆除決定。
三、重大執(zhí)法決定法制審核制度實操中的注意要點
從重大執(zhí)法決定法制審核制度的構(gòu)建來看，目前上海雖已有不少街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對法制審查制度開展試點，但仍存在一些街鎮(zhèn)對于該項制度把握不夠準確的情形，具體體現(xiàn)在以下方面：
第一， 在實施方案的制定上，部分街鎮(zhèn)沒有對市政府頒布的文件進行細節(jié)性解讀，僅從宏觀層面進行簡述，這在實踐中容易造成具體程序因無依據(jù)而難以落地的情形，不利于法制審核制度的展開。
第二， 在目錄清單的制作上存在一些不足，上位文件僅宏觀規(guī)定了五項審核范圍，具體項目各單位需按照本轄區(qū)的實際情況進行制定。一些街鎮(zhèn)在目錄的制作上出現(xiàn)過于籠統(tǒng)或過于簡潔的情況，比如有的目錄清單未對決定項目進行具體化，有的僅囊括了兩項具體行政決定。由于法制審核制度目前僅為試點，部分機關(guān)單位對制度的理解尚存在一定難度，此時借助顧問律師等社會力量來協(xié)助街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進重大行政執(zhí)法決定法制審核制度具有必要性，也迎合了市司法局對完善工作力量補充機制的要求。
從重大執(zhí)法決定法制審核制度具體實施角度來看，在基層街道的日常行政行為中，存在以下具體問題需要特別注意：
第一， 在執(zhí)法主體方面，行政機關(guān)在作出行政行為時需注意是否具有執(zhí)法資格。比如在強制拆除違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的建筑時，僅縣級以上政府具有執(zhí)法權(quán)限，沒有清晰把握執(zhí)法主體可能會使行政機關(guān)在行政訴訟中面臨敗訴風險。
第二， 在程序方面應著重關(guān)注細節(jié)問題。比如在文書送達問題上，工作人員需注意按照相關(guān)規(guī)定在期限內(nèi)以正確方式送達。對于文書上的簽字完整性也需著重關(guān)注，如在現(xiàn)場筆錄上應有兩名以上執(zhí)法人員與當事人的簽字，當事人拒不簽字時，應當注明原因。這些問題將會造成程序瑕疵，在后續(xù)的行政復議、行政訴訟中容易對行政機關(guān)形成不利的局面。
四、律師在當今重大執(zhí)法決定法制審核制度構(gòu)建下的機遇及挑戰(zhàn)
根據(jù)上海市司法局的指導意見，重大執(zhí)法決定法制審核制度將要下沉至街鎮(zhèn)等，這對各街鎮(zhèn)來說是一個巨大的挑戰(zhàn)，故而指導意見也提出，應當運用聘任法律顧問等方式切實協(xié)助街鎮(zhèn)推進重大行政執(zhí)法決定法制審核的開展。華漕鎮(zhèn)作為重點試點鎮(zhèn)在這方面起到了良好的示范作用，其成立了重大執(zhí)法決定審理領(lǐng)導小組，明確了司法所作為法制機構(gòu)，列舉了審理內(nèi)容、審理時限、審理原則，也強調(diào)了公職律師和顧問律師參與審核的作用，將實施意見中提出的范圍具體細化為105項執(zhí)法事項，強化制度落地的執(zhí)行情況和實施效果?，F(xiàn)階段，積極探索顧問律師在法制審核工作中的作用，可以從以下幾方面入手：
第一，法制審核制度規(guī)范性文件起草階段應積極引入顧問律師共同參與。對于上述第三部分提到的制度構(gòu)建上存在的微小瑕疵，可引入顧問律師，據(jù)其專業(yè)優(yōu)勢，基于對制度的理解與豐富的實務(wù)經(jīng)驗，根據(jù)上位文件，幫助基層機關(guān)設(shè)計更完善的審核流程并對細節(jié)問題提出合理建議。在目錄清單的擬定方面，顧問律師可以對以基層人民政府為主體實施的行政執(zhí)法進行梳理，協(xié)助行政機關(guān)制定一份詳盡且合理的目錄清單，基于專業(yè)知識與實務(wù)經(jīng)驗為基層人民政府提供幫助，進一步構(gòu)筑法制審核的制度性基礎(chǔ)。
第二，法制審核工作應積極尋求顧問律師協(xié)助。由于基層行政機關(guān)實施的具體行政行為種類繁瑣，存在執(zhí)法人員不能注意與把握所有細節(jié)問題的情況，這也成為行政行為程序存在瑕疵的一大原因。顧問律師作為專業(yè)人員，對于具體行政行為的主體、期限、送達等問題有更細致了解，引入顧問律師可以起到對于行政行為的有效監(jiān)督。本項制度目的在于改變原來重大事項僅靠部門自身領(lǐng)導簽字的模式，現(xiàn)用好顧問律師資源，能夠進一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法，保障人民群眾的合法權(quán)益。
第三，法制審核人才隊伍建設(shè)過程中應積極發(fā)揮顧問律師作用。市政府頒布的實施方案中提到，各級單位需加強法制審核隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，探索建立健全本系統(tǒng)內(nèi)法律顧問統(tǒng)籌調(diào)用機制，實現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。目前，全面了解法制審核制度的人才相對缺乏，法律專業(yè)知識與執(zhí)法實踐經(jīng)驗的缺失易造成失職風險，在這種情況下，積極引入顧問律師對法制審核人員進行培訓，就法律適用、程序規(guī)定、案例分析等方面進行組織交流，突出法制審核的專業(yè)性，圍繞權(quán)力下放領(lǐng)域相關(guān)法律知識及實務(wù)操作對工作人員進行培訓，多方面提升能力水平，實現(xiàn)人才隊伍建設(shè)的目標。
在當今構(gòu)建重大執(zhí)法決定法制審核制度的背景下，律師群體也面臨著極大的挑戰(zhàn)，首先應當更加注重自我完善，對新制度與新變革保持不斷學習的態(tài)度，及時更新法律知識儲備，扎實自己的法學基礎(chǔ)功底。其次，在參與法制審核的過程中，因為各項審核即將下沉至街道，律師們也要增加與一線行政執(zhí)法人員的溝通，了解具體執(zhí)法細節(jié)，才能做到事實與法律結(jié)合，精準審核。最后，在面對不同種類的執(zhí)法審核及繁瑣的審核流程，律師需要保持細致且負責的態(tài)度，對每一項文書、每一個執(zhí)法步驟均按照要求進行實質(zhì)審核，充分發(fā)揮顧問律師在推進重大執(zhí)法決定法制審核制度構(gòu)建的積極作用，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障人民群眾的合法權(quán)益。
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