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2009 年 7 月 27 日 下午，市律協(xié)建筑與房地產(chǎn)法律研究委員會(huì)在市律協(xié)第一會(huì)議室舉辦了“建設(shè)工程質(zhì)量安全管理相關(guān)法律問(wèn)題”研討會(huì)。會(huì)議圍繞四個(gè)角度展開(kāi)討論：一、建設(shè)行政主管部門如何加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)管；二、如何真正發(fā)揮監(jiān)理在工程質(zhì)量管理中的作用；三、如何規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；四、如何推進(jìn)建設(shè)工程一切險(xiǎn)。
會(huì)議由建筑與房地產(chǎn)法律研究委員會(huì)主任周吉高律師主持，市律協(xié)劉正東會(huì)長(zhǎng)到會(huì)并講話。研究會(huì)副主任韋燁律師、曹文銜律師，建設(shè)工程專業(yè)委員楊振裕律師、葉正偉律師、陳世福律師、徐威律師、楊向榮律師、鞠恒律師、賈琪律師、周月萍律師、湯瑋律師等針對(duì)議題進(jìn)行了主題發(fā)言。約50名律師參加了研討，會(huì)議持續(xù)近4個(gè)小時(shí)，全場(chǎng)氣氛熱烈。
一、 建設(shè)行政主管部門如何加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)管
與會(huì)律師認(rèn)為：
根據(jù)國(guó)家及上海市地方性規(guī)定，建設(shè)行政主管部門針對(duì)建設(shè)單位的職權(quán)主要包括發(fā)證、年檢、對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量授權(quán)質(zhì)監(jiān)站進(jìn)行日常檢查、行政處罰，其中，發(fā)證的權(quán)責(zé)明確，但發(fā)完證之后欠缺后續(xù)跟進(jìn)方法。建議人大或者建設(shè)部明確規(guī)定建設(shè)行政主管部門在發(fā)證之后的后續(xù)監(jiān)督方法并形成制度性規(guī)定。
國(guó)務(wù)院《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》對(duì)肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為都有明確的處罰規(guī)定，按合同金額3%、5%比例處罰，金額很高，但是實(shí)際上基本沒(méi)有執(zhí)行，實(shí)踐中一般最高處罰額僅3萬(wàn)元，導(dǎo)致實(shí)踐中違法行為根本沒(méi)得到制止，建設(shè)行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法。
建設(shè)單位盲目壓價(jià)、盲目壓縮合理工期是建筑市場(chǎng)的普遍現(xiàn)象，而施工單位為了承接到項(xiàng)目，不得不以低價(jià)投標(biāo)，中標(biāo)后要獲得利潤(rùn)就可能偷工減料，導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生建筑質(zhì)量安全事故，建設(shè)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程造價(jià)的監(jiān)督，08版工程量清單只規(guī)定了招標(biāo)控制價(jià)即投標(biāo)最高價(jià)，建設(shè)行政主管應(yīng)要求建設(shè)單位在招標(biāo)文件中同時(shí)明確投標(biāo)最低價(jià)，低于這個(gè)價(jià)格的就作為廢標(biāo)，以杜絕盲目壓價(jià)的現(xiàn)象。
此外，針對(duì)建設(shè)單位盲目壓縮工期的行為，建設(shè)行政主管部門應(yīng)出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)工期進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)于工期低于定額工期20%的招標(biāo)文件不予備案，避免工期被嚴(yán)重壓縮現(xiàn)象。
也有律師認(rèn)為：目前各級(jí)政府建設(shè)主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督站由于其編制、專業(yè)技術(shù)人員配備、技術(shù)裝備及對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督檢查的形式、內(nèi)容、方法、手段都難以適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)工程規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、分布散、專業(yè)性強(qiáng)、隱蔽工程項(xiàng)目多的形勢(shì)，政府在這方面應(yīng)加大支持力度，在資金配套、人員配備、檢測(cè)設(shè)備更新等方面給予重點(diǎn)扶持。
二、 如何真正發(fā)揮監(jiān)理在工程質(zhì)量管理中的作用
與會(huì)律師認(rèn)為：
我國(guó)的監(jiān)理制度是從西方的咨詢工程師制度引進(jìn)而來(lái)，但是二者存在很大的差別。西方的咨詢工程師是業(yè)主自愿委托，而我國(guó)的監(jiān)理大部分是強(qiáng)制性的。而業(yè)主本身并不愿意聘請(qǐng)監(jiān)理，只是因?yàn)閲?guó)家有強(qiáng)制性規(guī)定而不得不聘請(qǐng)，導(dǎo)致業(yè)主認(rèn)為監(jiān)理只是個(gè)擺設(shè)，進(jìn)而盲目壓低監(jiān)理費(fèi)、把自己的意志強(qiáng)加于監(jiān)理，甚至利用監(jiān)理來(lái)要求施工方進(jìn)行違規(guī)施工。針對(duì)這類現(xiàn)象，建設(shè)行政主管部門應(yīng)著手在制度設(shè)計(jì)上提高監(jiān)理在工程建設(shè)中的獨(dú)立第三方地位。第一，對(duì)強(qiáng)制監(jiān)理的范圍作出明確的界定，縮小強(qiáng)制監(jiān)理的范圍，讓業(yè)主自主作出選擇；第二，提高監(jiān)理從業(yè)門檻，要求從業(yè)人員必須取得地方、國(guó)家資格考試，提高監(jiān)理的職業(yè)榮譽(yù)感，讓監(jiān)理不會(huì)拿自己的職業(yè)榮譽(yù)冒險(xiǎn)而屈從于業(yè)主的意志；第三，改變監(jiān)理費(fèi)的支付模式，設(shè)立監(jiān)理費(fèi)監(jiān)管帳戶，由業(yè)主在確定監(jiān)理單位時(shí)直接將監(jiān)理費(fèi)支付到監(jiān)管帳戶，根據(jù)形象進(jìn)度支付給監(jiān)理單位。此外，針對(duì)監(jiān)理公司責(zé)任承擔(dān)的問(wèn)題，建議將監(jiān)理由有限公司制改為合伙制，合伙人必須是監(jiān)理工程師，承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。
也有律師認(rèn)為：從建設(shè)工程委托監(jiān)理合同示范文本的內(nèi)容來(lái)看，工程監(jiān)理對(duì)于工程施工質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)限僅有建議權(quán)、報(bào)告權(quán)、材料檢驗(yàn)權(quán)、建議停工權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)有效的監(jiān)督手段，應(yīng)制訂規(guī)范擴(kuò)大監(jiān)理對(duì)工程施工質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)限；針對(duì)監(jiān)理公司惡意競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，應(yīng)通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)行行業(yè)最低限價(jià)制度。
三、 如何規(guī)范建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序
與會(huì)律師認(rèn)為：
針對(duì)工程招標(biāo)市場(chǎng)普遍存在的違規(guī)行為，應(yīng)審慎適用最低價(jià)中標(biāo)法，在招標(biāo)文件中設(shè)置投標(biāo)最低價(jià)，并從以下方面進(jìn)行規(guī)范：第一，嚴(yán)把三關(guān)。嚴(yán)把招標(biāo)文件關(guān)，有效規(guī)定招標(biāo)人的行為，將招標(biāo)事項(xiàng)納入監(jiān)督范圍，重要項(xiàng)目招標(biāo)前向紀(jì)檢部門申報(bào)監(jiān)督，招標(biāo)文件申報(bào)紀(jì)檢部門備案；嚴(yán)把投標(biāo)報(bào)名關(guān)，切斷投標(biāo)人相互串標(biāo)、陪標(biāo)的紐帶；嚴(yán)把評(píng)委選評(píng)關(guān)。第二，嚴(yán)格三查，杜絕掛靠、違法分包現(xiàn)象。場(chǎng)內(nèi)審查中標(biāo)人的相關(guān)資格；招標(biāo)部門將投標(biāo)保證金在中標(biāo)后轉(zhuǎn)為不出借資質(zhì)的承諾金來(lái)進(jìn)行場(chǎng)外督促；招標(biāo)部門在現(xiàn)場(chǎng)派駐人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。第三，嚴(yán)格三審，以防止低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠。通過(guò)方案預(yù)審減少變更的機(jī)會(huì)；嚴(yán)抓評(píng)標(biāo)審核；嚴(yán)抓變更設(shè)計(jì)和結(jié)算審核，堵住工程變更的空隙。
目前的評(píng)標(biāo)辦法，主要有兩種，一種為綜合評(píng)標(biāo)法，即技術(shù)標(biāo)與商務(wù)標(biāo)分別打分，另一種為最低價(jià)中標(biāo)法。要審慎適用最低價(jià)中標(biāo)法，盡量采用綜合評(píng)標(biāo)法，并盡可能提高技術(shù)標(biāo)的分值，以防止低于成本價(jià)中標(biāo)，造成質(zhì)量安全事故。
評(píng)標(biāo)時(shí)間一般為半天時(shí)間，而技術(shù)標(biāo)及商務(wù)標(biāo)內(nèi)容繁多，一般評(píng)標(biāo)專家根本無(wú)法在半天時(shí)間內(nèi)完成評(píng)標(biāo)工作，故應(yīng)增加評(píng)標(biāo)時(shí)間，保證評(píng)標(biāo)質(zhì)量。
也有律師認(rèn)為：應(yīng)縮小必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍。必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)僅限于國(guó)有投資項(xiàng)目，民用住宅等項(xiàng)目不應(yīng)納入之。
四、 如何推進(jìn)工程一切險(xiǎn)
與會(huì)律師認(rèn)為：
自2005年起，國(guó)務(wù)院、保監(jiān)會(huì)、上海市建委發(fā)過(guò)很多文件要求在重大國(guó)有投資項(xiàng)目中大力推廣建筑和安裝工程一切險(xiǎn)以及第三者責(zé)任險(xiǎn)，但是實(shí)踐中購(gòu)買工程保險(xiǎn)的比例很低，原因之一是市場(chǎng)宣傳力度不夠，很多業(yè)主并不了解這個(gè)險(xiǎn)種。建設(shè)行政主管部門可以從以下幾個(gè)方面推廣工程一切險(xiǎn)：第一，加大工程保險(xiǎn)的宣傳力度，增強(qiáng)業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)；第二，《保險(xiǎn)法》規(guī)定除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的外，保險(xiǎn)公司和其他單位不得強(qiáng)制他人訂立保險(xiǎn)合同。因此，建設(shè)行政主管部門不能通過(guò)不辦理工程保險(xiǎn)不予辦理行政許可事項(xiàng)的方法強(qiáng)制業(yè)主辦理工程保險(xiǎn)。但是，建設(shè)行政主管部門可以通過(guò)制訂一些鼓勵(lì)性的政策來(lái)引導(dǎo)投保住宅項(xiàng)目等涉及公共安全利益的工程保險(xiǎn)，并且保費(fèi)可以由相關(guān)主體共同承擔(dān)。第三，建設(shè)部及上海市《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》中工程保險(xiǎn)條款的內(nèi)容比較模糊，建設(shè)行政主管部門可以修改示范文本中相關(guān)條款，明確投保的險(xiǎn)種。第四，通過(guò)銀行等第三方推廣工程保險(xiǎn)，如銀行要求開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)貸款時(shí)須投保工程一切險(xiǎn)。第五，由保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)推廣工程保險(xiǎn)。
也有律師認(rèn)為：可以采用以下途徑推進(jìn)工程保險(xiǎn)：通過(guò)行業(yè)自律機(jī)制激勵(lì)投保，行業(yè)評(píng)審、工程評(píng)優(yōu)中加入有關(guān)保險(xiǎn)考核指標(biāo)；借鑒《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)對(duì)于海上或內(nèi)河運(yùn)輸?shù)奈廴镜葟?qiáng)制險(xiǎn)的規(guī)定，通過(guò)財(cái)務(wù)擔(dān)保替代建設(shè)工程中的某些保險(xiǎn)。
（市律協(xié)建筑與房地產(chǎn)法律研究委員會(huì)供稿）
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