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齊抓共管，堵住轉(zhuǎn)包和違法分包

    日期：2009-01-14     作者：包蹇    閱讀：5,551次

      杭州地鐵工程施工存在明顯的工程轉(zhuǎn)包和違法分包。中標(biāo)承包工程的是中鐵建設(shè)集團(tuán)公司，中鐵建設(shè)集團(tuán)公司把工程授予下屬的中鐵四局施工，中鐵四局又把工程授予下屬的六分公司施工。由于三者確實(shí)存在著集團(tuán)內(nèi)部的上下屬關(guān)系，但他們又均系承包資質(zhì)各不相同的獨(dú)立法人，這是承包企業(yè)分包后的再分包，屬于法律上的違法分包，而這種違法分包純系集團(tuán)內(nèi)部的承包方式的管理不善所致。上海市政協(xié)委員、建緯律師事務(wù)所律師朱樹英認(rèn)為，類似不規(guī)范分包普遍存在于各大建設(shè)集團(tuán)公司，化解這種違法分包，也完全可以通過加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部的項(xiàng)目經(jīng)理的集中統(tǒng)一管理予以解決。問題在于：為什么這種違法分包行為在施工過程中不能被及時(shí)被發(fā)現(xiàn)、及時(shí)得以解決，而是聽任其發(fā)展并鑄成重大安全事故？

杭州市建委在地鐵一號(hào)線坍塌事故發(fā)生后展開全市建筑工地的安全大檢查，排查出包括轉(zhuǎn)包和違法分包在內(nèi)的七大類安全隱患，其中一般隱患1585項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)重大安全隱患62項(xiàng)，開出停工整改通知單88份。這一新聞同時(shí)暴露出的問題是：為什么主管部門不能制訂有定期或不定期的施工現(xiàn)場(chǎng)安全檢查制度？為什么一定要等發(fā)生重大安全事故之后才組織全市的安全大檢查呢？事實(shí)上發(fā)生事故之前現(xiàn)場(chǎng)已出現(xiàn)種種預(yù)兆和險(xiǎn)情，為什么主管部門不能及時(shí)得到報(bào)告，把問題和隱患在發(fā)生事故之前加以防范或整改呢？安全和質(zhì)量事故總是和轉(zhuǎn)包和違法分包連在一起，杭州地鐵事故是這樣，上海曾經(jīng)發(fā)生的地鐵四號(hào)線事故也是這樣。從吸取教訓(xùn)的角度來分析，要從根本上預(yù)防出現(xiàn)類似的安全、質(zhì)量事故，過程檢查還只是手段，其關(guān)鍵在于通過有關(guān)各方的齊抓共管，加強(qiáng)有效的過程檢查，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程承包中出現(xiàn)的層層轉(zhuǎn)包和違法分包的違法行為，并采取強(qiáng)有力的措施隨時(shí)予以堅(jiān)決整改，才能堵住轉(zhuǎn)包和違法分包這一事故源頭。

轉(zhuǎn)包和違法分包建筑行業(yè)的通病和頑癥，是施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)種種問題以及各種大小安全、質(zhì)量事故的萬惡之源。從這一施工現(xiàn)場(chǎng)安全、質(zhì)量的事故源思考，本市應(yīng)從杭州地鐵事故吸取教訓(xùn)，在目前本市眾多地鐵工程正在緊張施工、更多基礎(chǔ)設(shè)施即將投入建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)刻尤顯緊迫和重要。工程轉(zhuǎn)包和違法分包的違法性和危害性不言而諭，我國法律、法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)包和違法分包明確予以禁止。我國《合同法》第272條規(guī)定：禁止工程轉(zhuǎn)包和違法分包；《建筑法》第67條規(guī)定：因轉(zhuǎn)包和違法分包造成安全質(zhì)量事故并造成損失的，轉(zhuǎn)包和違法分包雙方要承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條明確規(guī)定了轉(zhuǎn)包和四種違法分包的定義。最高人民法院《審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第4條更明確規(guī)定轉(zhuǎn)包和違法分包要沒收非法所得。因此，在我國，法律對(duì)工程轉(zhuǎn)包和違法分包已經(jīng)有禁止性規(guī)定及明確的處罰規(guī)定。

從上海的工程承包的操作實(shí)際情況和司法實(shí)踐來看，本市也存在著工程轉(zhuǎn)包和違法分包的種種問題。于2003年7月1日發(fā)生的上海軌道交通四號(hào)線隧道進(jìn)水事故，究其原因也是因主體結(jié)構(gòu)工程的主隧道的緊急通道分包給中煤建并由于分包單位的偷工減料所致。在建設(shè)工程的施工現(xiàn)場(chǎng)，承包人以掛靠、內(nèi)部承包、費(fèi)率分包等方式實(shí)施轉(zhuǎn)包和違法分包時(shí)常出現(xiàn)，僅僅因?yàn)橛嘘P(guān)各方面未及時(shí)檢查、未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。在上海的各級(jí)人民法院在審理建設(shè)工程糾紛案件中，經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包和違法分包，只是由于當(dāng)事人在訴訟中不主張合同無效，法院按不告不理原則也不主動(dòng)干預(yù)，才使原本應(yīng)及時(shí)得到處罰的違法行為沒有及時(shí)處理。

為切實(shí)、有效杜絕法律明確規(guī)定的轉(zhuǎn)包和違法分包行為，通過承包企業(yè)、監(jiān)理單位、行政部門、司法機(jī)關(guān)各方的綜合檢查、齊抓共管，把杜絕轉(zhuǎn)包和違法分包的違法行為，預(yù)防施工現(xiàn)場(chǎng)的安全、質(zhì)量事故真正落到實(shí)處。特建議：

一、施工單位對(duì)具體負(fù)責(zé)工程承包的項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)有履約檢查的義務(wù)和責(zé)任，建議本市建設(shè)主管部門明確建筑業(yè)企業(yè)要對(duì)在本市承擔(dān)施工任務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)理的合同履約情況作定期自查，并應(yīng)報(bào)告是否存在工程轉(zhuǎn)包和違法分包的檢查情況以及對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的處理結(jié)果。

承包人在投標(biāo)時(shí)都明確承諾不轉(zhuǎn)包和違法分包工程，而且作為有經(jīng)驗(yàn)的承包人都知道什么是轉(zhuǎn)包和違法分包，因此建筑承包企業(yè)理應(yīng)對(duì)此加強(qiáng)自我管控。例如，為保證建筑物隱蔽工程質(zhì)量，行業(yè)的交易習(xí)慣采取隱蔽工程先由施工單位自檢合格，后由監(jiān)理單位再檢確認(rèn)的辦法。建議本市主管部門把這一辦法引入對(duì)轉(zhuǎn)包和違法分包的檢查和控制體系，建設(shè)主管部門完全可以要求：凡在本市承包工程的施工企業(yè)，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)項(xiàng)目是否存在轉(zhuǎn)包和違法分包進(jìn)行自檢，并把檢查和處理結(jié)果上報(bào)主管部門。對(duì)企業(yè)自檢未發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包或違法分包行為，但被其它管控檢查中發(fā)現(xiàn)的，要對(duì)企業(yè)予以通報(bào)批評(píng)，嚴(yán)重的要給予警告處分。

二、監(jiān)理單位負(fù)有監(jiān)督承發(fā)包雙方依合同履行安全、質(zhì)量義務(wù)的責(zé)任。主管部門應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理單位在施工第一線最了解實(shí)情的優(yōu)勢(shì)，明確監(jiān)理單位發(fā)現(xiàn)工程轉(zhuǎn)包和違法分包問題應(yīng)及時(shí)上報(bào)的職責(zé)和權(quán)力，監(jiān)理單位不盡職，要追究其單位和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

我國《建筑法》第32條規(guī)定監(jiān)理單位的責(zé)任：建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，該條也規(guī)定了監(jiān)理人員的職責(zé)：工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正?！督ㄖā返?5條規(guī)定工程監(jiān)理單位如未按合同履行監(jiān)理義務(wù)，給建設(shè)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。監(jiān)理單位與承包單位串通，為承包單位謀取非法利益的，還應(yīng)當(dāng)與承包單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。為確保工程安全和質(zhì)量，監(jiān)理單位監(jiān)督施工企業(yè)不轉(zhuǎn)包和違法分包是監(jiān)理的法定責(zé)任，而且因監(jiān)理在施工第一線工作，最了解實(shí)際情況，監(jiān)督也會(huì)最有實(shí)效。實(shí)踐中，有的監(jiān)理單位能夠以書面方式指出承包人轉(zhuǎn)包或違法分包工程，要求承包人改正，從而使問題在履約過程中得以糾正。因此，建議主管部門從加強(qiáng)監(jiān)理單位的管理出發(fā)，從對(duì)監(jiān)理單位的招投標(biāo)開始，明確監(jiān)理單位加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)的轉(zhuǎn)包和違法分包的監(jiān)督、檢查的責(zé)任。主管部門完全有理由要求監(jiān)理單位把檢查及處理結(jié)果報(bào)主管部門，并明確監(jiān)理單位未及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工單位的轉(zhuǎn)包和違法分包并因此造成安全質(zhì)量事故的，要追究監(jiān)理單位的責(zé)任，嚴(yán)重的要依法追究有關(guān)人員瀆職的刑事責(zé)任。

三、根據(jù)建筑市場(chǎng)轉(zhuǎn)包和違法分包存在前后連鎖、成因復(fù)雜的客觀實(shí)際，建議建立綜合執(zhí)法檢查制度，主管建設(shè)的各部門既要明確各自責(zé)任，又要會(huì)同檢查，齊抓共管，把查處工程轉(zhuǎn)包和違法分包納入行政監(jiān)控的嚴(yán)管范圍內(nèi)。

從建筑行業(yè)實(shí)際情況來分析，轉(zhuǎn)包和違法分包會(huì)出現(xiàn)在整個(gè)施工過程，問題的成因相當(dāng)復(fù)雜。通常的轉(zhuǎn)包和違法分包由承包人實(shí)施，但造成轉(zhuǎn)包和違法分包的原因根本不僅僅在承包人一方。由于我國《建筑法》第29條規(guī)定承包人分包工程須經(jīng)發(fā)包人同意，基于利益驅(qū)動(dòng)，有的轉(zhuǎn)包和違法分包單位正是由發(fā)包人指定的。面對(duì)這樣的實(shí)際情況，建議政府主管部門從指導(dǎo)思想上加大管理力度，把查處轉(zhuǎn)包和違法分包納入行政監(jiān)控的嚴(yán)管范圍內(nèi)。建議建立有招標(biāo)監(jiān)督、質(zhì)量安全、資質(zhì)管理等各主管部門共同參與，并會(huì)同承發(fā)包和監(jiān)理單位參加的綜合執(zhí)法檢查機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)有定期檢查和不定期的臨時(shí)檢查相結(jié)合的檢控制度，應(yīng)制定有針對(duì)性的工程是否轉(zhuǎn)包和違法分包的具體檢查辦法。對(duì)實(shí)踐中較難區(qū)分的以勞務(wù)分包為名的工程分包，要確定具體界限標(biāo)準(zhǔn)，使施工現(xiàn)場(chǎng)的轉(zhuǎn)包和違法分包能在政府的嚴(yán)格控制和監(jiān)管范圍內(nèi)。發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，政府主管部門除應(yīng)要求整改外，還應(yīng)視問題的嚴(yán)重程度，通過媒體曝光、通報(bào)批評(píng)、行政警告、責(zé)令改正、吊銷資格證書、記入誠信檔案、考核投標(biāo)資格等一切行政管理手段對(duì)相關(guān)企業(yè)作出嚴(yán)肅處理，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人個(gè)人也應(yīng)作相應(yīng)的處理，使承發(fā)包雙方視轉(zhuǎn)包和違法分包為雷區(qū)而不敢踩踏。

四、各級(jí)人民法院在處理相關(guān)案件時(shí)應(yīng)依法主動(dòng)干預(yù)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包或違法分包應(yīng)堅(jiān)決嚴(yán)肅處理，該示明因轉(zhuǎn)包、違法分包致合同無效的依法示明，該沒收非法所得的堅(jiān)決予以沒收。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

司法審判應(yīng)當(dāng)成為堵住建設(shè)工程轉(zhuǎn)包和違法分包的最后一道屏障，各級(jí)人民法院本應(yīng)有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法。但在相當(dāng)長(zhǎng)的審判實(shí)踐中，各級(jí)法院對(duì)建設(shè)工程糾紛案件審判就事論事，不主動(dòng)干預(yù)轉(zhuǎn)包和違法分包的查處。尤其嚴(yán)重的是：最高人民法院已于2005年1月1日施行《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,該解釋第4條已作出明確規(guī)定：“承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無效。人民法院可以根據(jù)民法通則第一百三十四條規(guī)定，收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得?！钡@幾年的審判實(shí)踐，不少法院仍按不告不理原則不主動(dòng)干預(yù)，使許多依法應(yīng)沒收的轉(zhuǎn)包和違法分包非法所得沒有被沒收。因此，建議上海市高級(jí)人民法院會(huì)同本市建設(shè)行政主管部門，專題研究嚴(yán)格執(zhí)行最高院相應(yīng)司法解釋的具體對(duì)策，本著嚴(yán)格執(zhí)法和對(duì)無效行為主動(dòng)干預(yù)的指導(dǎo)思想，對(duì)民事審判中發(fā)現(xiàn)的轉(zhuǎn)包和違法分包作出嚴(yán)肅處理的相應(yīng)規(guī)定。除對(duì)沒收非法所得的具體操作作具體規(guī)定外，還應(yīng)配以對(duì)轉(zhuǎn)包和違法分包行為的糾正提出司法建議并通報(bào)行政主管部門的相關(guān)措施。只要司法和行政的密切配合，一定會(huì)對(duì)堵住轉(zhuǎn)包和違法分包行為起到有效的警示和震懾作用。