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不滿(mǎn)汽車(chē)尾號(hào)“限行令”、認(rèn)為政府的“征地批復(fù)”不合法、公務(wù)員不服人事獎(jiǎng)懲決定、學(xué)生質(zhì)疑學(xué)?！安皇谟鑼W(xué)位”……這些在現(xiàn)行《行政復(fù)議法》下可能得不到受理的爭(zhēng)議，未來(lái)一兩年內(nèi)有望“狀告有門(mén)”。

目前，國(guó)務(wù)院法制辦正在考慮擴(kuò)大《行政復(fù)議法》的受案范圍。國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤近日提出，準(zhǔn)確界定“具體行政行為”，考慮將全部抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為、“公法人”行為、事故責(zé)任認(rèn)定等行為納入行政復(fù)議范圍，并加大對(duì)“行政不作為”爭(zhēng)議的救濟(jì)渠道，將是此“突破點(diǎn)”上應(yīng)重點(diǎn)研究的六個(gè)問(wèn)題。

這些修改對(duì)老百姓意味著什么？中國(guó)青年報(bào)記者采訪了中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法教授馬懷德等專(zhuān)家。

    對(duì)“限行令”提出行政復(fù)議

現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定，對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以附帶審查。但經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，來(lái)自一些專(zhuān)家和實(shí)務(wù)部門(mén)的看法是，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為全部納入行政復(fù)議受案范圍，或者至少將規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍。

這意味著，諸如北京汽車(chē)尾號(hào)“限行令”等有爭(zhēng)議的“紅頭文件”，權(quán)利受到影響的市民將來(lái)有望不必親經(jīng)“受罰”，就能直接申請(qǐng)行政復(fù)議。

2008年9月21日，北京市政府以一紙《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“限行令”)等文件，使“限行措施”成為“常態(tài)”。一項(xiàng)涉及數(shù)百萬(wàn)人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出臺(tái)。有評(píng)論認(rèn)為，“限行令”部分剝奪了個(gè)人所有物的使用權(quán)，其規(guī)定“限行”及處罰的法律依據(jù)并不充分。

2009年1月13日，律師張先生在限號(hào)期間駕車(chē)上路被罰，遂以“‘限行令’僅為地方政府規(guī)范性文件，沒(méi)有法律依據(jù)”為由，將朝陽(yáng)交通支隊(duì)呼家樓大隊(duì)告上法庭，要求確認(rèn)處罰違法。但這一稱(chēng)為國(guó)內(nèi)首例“尾號(hào)限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。

“‘限行令’是一種抽象行政行為，因?yàn)樗槍?duì)的是非特定的主體，具有普遍約束力。而當(dāng)前的《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相比，一大特色就在于它規(guī)定可以通過(guò)復(fù)議具體行政行為，來(lái)‘附帶審查’行政機(jī)關(guān)作出這一行為所依據(jù)的規(guī)定——抽象行政行為?！瘪R懷德教授告訴記者，但是在實(shí)踐中，這樣的案例卻比較少見(jiàn)。

“因?yàn)?，‘附帶審查’意味著你不能?duì)‘限行令’直接申請(qǐng)復(fù)議。只有當(dāng)你因?yàn)檫`反‘限行令’被處罰了，才能同時(shí)對(duì)處罰的依據(jù)申請(qǐng)復(fù)議。”他表示，“這種制度設(shè)計(jì)有缺陷，實(shí)際上是把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟(jì)權(quán)的境地。”

此外，馬懷德教授指出，實(shí)踐中由于一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)這一條款缺乏正確理解，對(duì)抽象行政行為的范圍存在分歧，因此即使有類(lèi)似張先生的少數(shù)先例，抽象行政行為也沒(méi)有得到很好的復(fù)議?！耙蟆綆彶椤倪@些申請(qǐng)人，并沒(méi)有得到實(shí)惠。這讓大家對(duì)這一條款本身不重視，也沒(méi)有太多的信心來(lái)申請(qǐng)復(fù)議抽象行政行為?！?/p>

近年來(lái)，形形色色的問(wèn)題“紅頭文件”屢見(jiàn)不鮮。河北東光縣文教局曾下發(fā)“紅頭文件”要求小學(xué)報(bào)名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務(wù)招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽(yáng)市為吸引投資，更曾在3年內(nèi)出臺(tái)了5個(gè)“紅頭文件”，規(guī)定投資5000萬(wàn)元者開(kāi)車(chē)違法不罰。發(fā)布問(wèn)題“紅頭文件”等抽象行政行為，比具體行政行為更具危險(xiǎn)性和破壞力。

馬懷德教授表示，正是著眼于解決此問(wèn)題，《行政復(fù)議法》修改時(shí)正在考慮把全部抽象行政行為，都納入復(fù)議范圍。“如果要求所有的爭(zhēng)議‘紅頭文件’都在具體實(shí)施之后，才能被申請(qǐng)復(fù)議，不僅對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)成本過(guò)高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來(lái)說(shuō)，合理性也不足?！彼瑫r(shí)指出，要保證“突破”的可行性，還需要對(duì)何謂“抽象行政行為”進(jìn)行更明晰的界定。

“抽象行政行為是一個(gè)上位問(wèn)題，而解決上端的問(wèn)題是最徹底的?！敝袊?guó)政法大學(xué)行政法教授劉莘在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，“解決了一個(gè)抽象行政行為的問(wèn)題，就等于解決了10個(gè)、甚至100個(gè)具體問(wèn)題，因此，這一問(wèn)題在迫切程度上比較靠前。”