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日前，監(jiān)管部門(mén)下發(fā)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā) [2021]15 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“ 15 號(hào)文”），針對(duì)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管進(jìn)行新一輪政策收緊，該文件在業(yè)界引起廣泛關(guān)注。
事實(shí)上，中共中央、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等各部門(mén)多年來(lái)一直致力于隱性債務(wù)“控增化存”整治工作，各階段整治側(cè)重點(diǎn)雖略有不同（如2010-2014年主要清理融資平臺(tái)和鎖定政府債務(wù)；2015-2017年平臺(tái)逐步轉(zhuǎn)型、政府舉債行為整改；2018年-至今，著重化解存量隱性債務(wù)），但系列政策均體現(xiàn)了監(jiān)管思路的一貫延續(xù)性。
總體來(lái)看，本次15號(hào)文的規(guī)定亦是對(duì)此前系列政策思路的延續(xù)，多條紅線均是對(duì)過(guò)去監(jiān)管規(guī)則的重申。但為何仍然感覺(jué)監(jiān)管在收緊？我們理解，原因在于15號(hào)文重新界定了“融資平臺(tái)”，導(dǎo)致過(guò)去業(yè)務(wù)中游離于灰色地帶、界定不夠清晰的主體被一網(wǎng)打進(jìn)，今后被納入15號(hào)文規(guī)制的主體范圍或面臨擴(kuò)大。故本文擬以“融資平臺(tái)”識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整為開(kāi)頭、就本次15號(hào)文中涉及的一些具體措施進(jìn)行解讀、并簡(jiǎn)要談?wù)勥@些措施對(duì)今后保債計(jì)劃的影響。
一、平臺(tái)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整
“政府融資平臺(tái)”的定義出自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)發(fā)19號(hào)文”），是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但在平臺(tái)具體識(shí)別上，往往標(biāo)準(zhǔn)不一：
原銀監(jiān)會(huì)主要依據(jù)其對(duì)平臺(tái)貸款開(kāi)展清查甄別后形成的《地方政府融資平臺(tái)全口徑融資統(tǒng)計(jì)表》對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行名單制管理。但原有名單存在兩個(gè)問(wèn)題：一則，銀行、信托等機(jī)構(gòu)向名單外企業(yè)新增貸款仍然存在變相增加隱性債務(wù)的可能；二則，該名單自2018年末起不再更新退平臺(tái)信息，導(dǎo)致目前以該名單進(jìn)行平臺(tái)識(shí)別，參考價(jià)值較弱。
原保監(jiān)會(huì)沒(méi)有實(shí)行名單制，但以保債計(jì)劃為例，中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)在《關(guān)于涉及地方政府融資平臺(tái)債權(quán)投資計(jì)劃的提示函》中要求，應(yīng)按照國(guó)發(fā)19號(hào)文的規(guī)定確認(rèn)融資主體是否為地方政府平臺(tái)。但對(duì)于“承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能”沒(méi)有具體明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，例如不屬于存量融資平臺(tái)公司、但承擔(dān)政府委托實(shí)施的公益性項(xiàng)目建設(shè)的公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)是否屬于平臺(tái)？參與一定程度上地方建設(shè)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)是否屬于平臺(tái)？實(shí)操中通過(guò)借鑒其他文件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合認(rèn)定。
本次15號(hào)文在“（三）加強(qiáng)融資平臺(tái)公司新增融資管理”中，要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)接財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)，在提供融資前需確認(rèn)融資主體是否涉及地方政府隱性債務(wù)，這意味著：
（1）新標(biāo)準(zhǔn)從“是否承擔(dān)隱性債務(wù)”的實(shí)質(zhì)角度界定融資平臺(tái)，與原銀監(jiān)會(huì)名單對(duì)比，平臺(tái)企業(yè)的認(rèn)定范圍可能擴(kuò)大，且平臺(tái)企業(yè)根據(jù)隱性債務(wù)增減情況調(diào)入或調(diào)出，名單始終是動(dòng)態(tài)的。
（2）銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)今后適用同一套識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，且平臺(tái)識(shí)別具體以財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)查詢結(jié)果為準(zhǔn)，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)趨于明確和統(tǒng)一，操作上更加清晰。
從整體看，平臺(tái)名單以隱性債務(wù)作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、名單管理主體由銀保監(jiān)會(huì)調(diào)整為財(cái)政部，從而實(shí)現(xiàn)源頭上監(jiān)控承擔(dān)隱性債務(wù)的主體、避免放貸監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管政策上有所收緊。
二、隱債監(jiān)管的再明確
“地方政府隱性債務(wù)”的定義出自《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]27號(hào)），是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。核心是繼2014年版《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）出臺(tái)后，地方政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，且除發(fā)行政府債券方式舉債外，不得以任何方式舉借債務(wù)。故以未納入預(yù)算的財(cái)政資金作為還款來(lái)源的舉債，都可構(gòu)成隱性債務(wù)。
15號(hào)文的中心思想，在于做好“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”和“妥善化解地方政府隱性債務(wù)”，并提出了具體措施和要求。與過(guò)往監(jiān)管文件的要求對(duì)比， 15號(hào)文提出的債權(quán)人約束紅線，如“不得要求或接受政府部門(mén)出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件兜底”、“不得要求或接受以國(guó)有資產(chǎn)為相關(guān)融資進(jìn)行抵質(zhì)押”、“不得將融資服務(wù)作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容”、“PPP、政府投資基金等，不得約定或要求由政府回購(gòu)?fù)顿Y本金或承諾保底收益”等在此前監(jiān)管文件中均有體現(xiàn)，非新增內(nèi)容，本文不再贅述，僅以重點(diǎn)條款進(jìn)行分析：
1.明確“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資”
《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）規(guī)定，“除購(gòu)買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資”。
《中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部關(guān)于 保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（保監(jiān)發(fā)[2018]6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)保監(jiān)發(fā)6號(hào)文）規(guī)定，“鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)地方政府債券，嚴(yán)禁違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?！?。
從上述文件看，15號(hào)文的規(guī)定是對(duì)此前監(jiān)管文件的延續(xù)，從對(duì)象角度（向地方政府提供融資）調(diào)整為行為角度（以財(cái)政資金償還或擔(dān)保），也是在進(jìn)一步重申：
（1）實(shí)際依靠財(cái)政資金作為還款來(lái)源的純公益性項(xiàng)目無(wú)法作為投資項(xiàng)目；
（2）地方政府不得以財(cái)政資金為銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的融資進(jìn)行擔(dān)保；
（3）融資主體或擔(dān)保人以涉財(cái)政資金作為還款來(lái)源時(shí)，應(yīng)審慎核查是否已履行了完備的財(cái)政預(yù)算流程。
2.明確“不得提供預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源的融資”
《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)綜4號(hào)文）規(guī)定，“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤”。
《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為”。
從上述文件看，“不得以預(yù)期土地出讓收入作為還款來(lái)源”并非15號(hào)文新增規(guī)定。我們理解，該規(guī)定旨在禁止地方政府不履行“收支兩條線”義務(wù)、擅自承諾以土地出讓收入作為還款來(lái)源直接返還的違規(guī)行為。實(shí)踐中，需要結(jié)合具體項(xiàng)目分析：
（1）從業(yè)務(wù)模式上：根據(jù)財(cái)綜4號(hào)文規(guī)定，儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)工作可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)政府采購(gòu)委托承接主體實(shí)施，承接主體依據(jù)相關(guān)協(xié)議開(kāi)展工作，并據(jù)此獲取報(bào)酬。作為報(bào)酬的資金來(lái)源，根據(jù)財(cái)綜4號(hào)文規(guī)定，可以由財(cái)政部門(mén)從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排土地儲(chǔ)備資金、并向承接主體撥付。但實(shí)踐中應(yīng)注意報(bào)酬計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際成本+收益的方式據(jù)實(shí)結(jié)算，而非所在地塊預(yù)期出讓收入的分成返還，避免投資回報(bào)與土地使用權(quán)出讓收入直接掛鉤。
（2）從收入來(lái)源上：需審慎核實(shí)作為報(bào)酬的資金撥付流程是否嚴(yán)格履行相關(guān)程序，從可執(zhí)行性上，應(yīng)追溯資金是否由財(cái)政部門(mén)或土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)撥以政府性基金收入撥付，如能取得當(dāng)?shù)卣畵?jù)此形成的預(yù)算方案及人大審批通過(guò)的文件更好。
3.明確“不得對(duì)平臺(tái)新增流貸類(lèi)融資”
目前反響較大的是這條“禁止對(duì)平臺(tái)新增流貸”的規(guī)定。依照銀行業(yè)機(jī)構(gòu)過(guò)往操作，在不違背國(guó)發(fā)19號(hào)文關(guān)于“向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目”、及《關(guān)于配合做好防范化解融資平臺(tái)到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀保監(jiān)發(fā)45號(hào)文”）關(guān)于“流貸不得用于置換存量到期隱性債務(wù)”規(guī)定的前提下，實(shí)行“名單內(nèi)”平臺(tái)不新增流貸、“名單外”平臺(tái)給予不用于置換存量到期隱性債務(wù)的流貸。因而，15號(hào)文出臺(tái)后，由于對(duì)“融資平臺(tái)”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，原“名單”范圍面臨擴(kuò)大，直接影響機(jī)構(gòu)放貸業(yè)務(wù)。
對(duì)保債計(jì)劃而言，我們理解思路上是一樣的。財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)界定的“融資平臺(tái)”范圍可能大于國(guó)發(fā)19號(hào)文項(xiàng)下的融資平臺(tái)范圍，具體將以屆時(shí)查詢結(jié)果為準(zhǔn)。在監(jiān)測(cè)平臺(tái)尚未正式適用前，對(duì)有國(guó)資背景的融資主體給予“補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金”用途可能需要審慎考慮。
4.明確“不得為平臺(tái)參與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資”
2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，允許金融機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式對(duì)“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目”提供配套融資支持。但特別提及“市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位。嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)”。
由此可見(jiàn)，15號(hào)文的這條紅線規(guī)定、及上文中15號(hào)文以“是否存在隱性債務(wù)”圈定融資平臺(tái)公司的界定思路，是與《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》一脈相承的。
三、對(duì)今后保債計(jì)劃合規(guī)審核的幾點(diǎn)思考
1. 15號(hào)文提出“保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)資金運(yùn)用管理，不得以任何形式新增地方政府的隱性債務(wù)”?！蝽?xiàng)目層面提出的風(fēng)險(xiǎn)管理要求。
基建、棚改、交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)、土地開(kāi)發(fā)整理、公用事業(yè)和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接觸較多的領(lǐng)域，也是隱性債務(wù)的高發(fā)區(qū)，需要結(jié)合具體項(xiàng)目具體分析其運(yùn)營(yíng)模式和盈利邏輯，審慎甄別是否存在新增隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
2. 15號(hào)文提出“對(duì)實(shí)際控制人或控股股東有未結(jié)清隱性債務(wù)的企業(yè)要加強(qiáng)資金監(jiān)控，嚴(yán)防資金挪用風(fēng)險(xiǎn)”?！蛑黧w層面提出的風(fēng)險(xiǎn)管理要求。
（1）就主體是否屬于融資平臺(tái)方面，在沒(méi)有新的監(jiān)管文件出臺(tái)前，仍然需根據(jù)《債權(quán)投資計(jì)劃注冊(cè)系列問(wèn)題與解答》要求，由受托人及律師在《法律意見(jiàn)書(shū)》《募集說(shuō)明書(shū)》中，嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）中對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的定義逐條詳細(xì)論述并出具明確意見(jiàn)。因而，今后財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)上線后，除了查看是否屬于財(cái)政部口徑“承擔(dān)隱性債務(wù)”的平臺(tái)外，仍需再結(jié)合國(guó)發(fā)19號(hào)文從三要件著手、分析主體股東構(gòu)成情況、公司治理結(jié)構(gòu)情況、經(jīng)營(yíng)范圍及主營(yíng)業(yè)務(wù)構(gòu)成情況等。
（2）就融資主體沒(méi)有存量隱性債務(wù)、但作為實(shí)控人或控股股東的擔(dān)保主體存在存量隱性債務(wù)（即融資主體不是平臺(tái)、擔(dān)保人是平臺(tái)）的情況，我們理解，15號(hào)文并沒(méi)有對(duì)此類(lèi)交易結(jié)構(gòu)作出禁止，但要求加強(qiáng)資金監(jiān)管，避免投放的資金違規(guī)挪用。
（3）進(jìn)一步的問(wèn)題是，根據(jù)保監(jiān)發(fā)6號(hào)文規(guī)定，“投資項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定，且融資主體和擔(dān)保主體不得同為融資平臺(tái)公司”；《關(guān)于更新債權(quán)投資計(jì)劃投資融資平臺(tái)監(jiān)管口徑的通知》規(guī)定，“投資計(jì)劃投資項(xiàng)目為公益性項(xiàng)目，且償債主體和擔(dān)保人同為融資平臺(tái)的，不認(rèn)可擔(dān)保人信用增級(jí)效力”。在債權(quán)投資計(jì)劃項(xiàng)下允許融資主體、擔(dān)保人至多有一個(gè)為融資平臺(tái)的交易結(jié)構(gòu)的情況下，結(jié)合《債權(quán)投資計(jì)劃細(xì)則》“免增信”門(mén)檻的放開(kāi)、和15號(hào)文對(duì)融資平臺(tái)界定的收緊，符合“免增信”條件的融資平臺(tái)是否可當(dāng)然免增信融資？有待進(jìn)一步討論。
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